风险控制下PPP内部控制模型的构建.doc

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1、风险控制下PPP内部控制模型的构建摘要：本文结合企业实践，根据政府和社会资本合作（PPP）业务的特点，首先在借鉴COSO内部控制整合框架的基础上，建立PPP业务的内部控制整体模型。该模型主要涉及PPP的三个主体、内部控制五要素及要达到的目标。然后重点从风险控制角度围绕PPP业务项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段阐述了应达到的目标、主要风险点和关键控制点。关键词：PPP；内部控制；风险导向方一般而言，PPP业务涉及多方主体参与，主要包括政府及其指定的出资平台、社会资本方和项目公司，相较于单一主体而言，其各方主体的利益诉求不尽相同，业务控制目标和方式也呈现出不同的特点。但

2、基于政府和社会资本合作的基础，三方主体的总体目标还是可以统一的，至少，项目的成功实施是其最为基本的目标。在此基础上，还可以通过社会资本的进入带动当地产业的升级发展，由此，可以归纳出PPP的三个主要目标，即项目合规、资本引入、产业升级。而要实现这些目标，从PPP项目的全流程角度来看，在协调三方主体利益的前提下，还需要整合内部控制五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督）。基于此，笔者结合参与PPP项目的实践经验，构建了PPP业务的内部控制模型（见图1）。对该模型阐释如下：一、三方主体（一）政府方政府及其出资平台（称其为政方）在PPP业务中是公众利益的代言人，通过制定“一城一

3、策”式的PPP项目指南引导合适的社会资本方参与当地公共服务和基础设施的建设，主要追求项目的公平和效率。政府方除了希望PPP项目的成功之外，更希望通过社会资本方的进入，适度带动当地产业结构的升级和转型。（二）社会资本方社会资本方主要为筹集PPP项目所需的资金组织方，其资金来源渠道包括商业银行、政策性银行、信托机构、保险和资产管理公司等金融机构或者有产业背景的产业资本等，追求合理的资本回报是其主要目标。6学海无涯学海无涯（三）项目公司项目公司负责PPP项目的顶层规划设计以及具体组织项目的实施。作为PPP项目落地的关键实施者，担负着设计、实施（包括PPP各个子项目的招标）、运营和移交的具体工作，

4、更为关注项目的高效实施和运营。二、五个要素由于PPP业务涉及主体较多（除赵团结王子曦涉及政府方、社会资本方、项目公司三方主体外，在实务中还会牵涉到招标代理机构、专业咨询机构、监理、施工方等）、周期长、业务广、金额大，内部控制的环节除了包括政府、社会资本方之外，还应重点围绕SPV（政府所控制的出资平台与社会资本方共同组建的特殊目的公司，SpecialPurposeVehicle）而设计，具体来说：（一）内控环境SPV作为政府和社会资本方共同组建的新公司，是双方沟通的纽带，承担着PPP项目的组织、投资、建设、运营和移交等诸多工作。新公司的特点在于“从无到有”，面临着诸多现实问题，如：新组建的团

5、队需要彼此适应和磨合；需要结合项目特点拟订一套切实可行的制度、流程甚至操作手册；需要制定具体的项目实施方案并着手实施等。笔者认为，在组建SPV时：一是应当考虑项目公司的治理结构，根据PPP项目的大小建立股东（大）会、董事会（执行董事）、监事会（监事），明确顶层架构的设计，尤其是股权的分配，以防范股东之间因为权责不明而出现纷争；二是组建合适的项目管理团队，并着手制定具体的管理制度和业务流程，以便明确职责和提高效率等。（二）风险评估6学海无涯学海无涯此处的风险评估贯穿于PPP项目的识别到项目的移交，是基于PPP全业务流程而进行风险管控的基础。随着项目所处内外环境的变化，风险评估的动态调整机制也

6、显得非常重要。因此，建立项目生命全周期的风险矩阵就变得非常必要，这也是PPP项目内部控制的核心。风险矩阵的内容主要包括业务目标、主要风险点、关键控制点、关键的输入输出文件、主要政策依据以及执行主体等。由于主要政策依据及所要求的关键的输入输出文件相对明确。受篇幅所限，以下笔者主要围绕PPP项目的五个阶段涉及的业务目标、主要风险点和关键控制点（亦即应对措施）予以详细阐释。1．项目识别阶段。项目识别阶段分为项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个环节。其主要目标为寻找潜在的PPP项目，从定性和定量两个角度确定备选的项目，以达到既能降低项目成本又能提高效率并且能够确保PPP项目中政府

7、付费部分在财政可支配能力范围内的目标。主要风险点：（1）对PPP业务不熟悉，或者缺少必要的支持性文件，无法判断项目是否适合PPP模式；（2）所筛选项目可能不符合当地规划；（3）PPP评审小组组建不当，无法对项目做出评价；（4）评价方法不科学，在物有所值论证或财政承受能力论证体系环节得出错误结论。应对措施：（1）学习和培训PPP知识，了解PPP全流程；（2）编制简要的《项目建议书》，并结合现有规划（包括但不限于国家中长期规