我国城市地下空间规划法制建设反思和重构

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1、我国城市地下空间规划法制建设反思和重构　　摘要：建国以来，我国城市地下空间规划法制建设经历了从无到有、由专项立法向综合立法的转变。但目前法律体系零散、立法理念落后和技术规范缺失等问题仍严重制约着城市地下空间规划法制建设的发展。为促进城市地下空间有序发展，优化土地资源配置，我国应当采取统一立法模式，树立生态文明的规划理念，及时出台技术导则。关键词：城市地下空间；城市规划；法制建设；生态文明中图分类号：D922.364文献标志码：A文章编号：1002-7408（2013）012-0096-04一、我国城市地下空间规划法制建设

2、历程建国以来，我国城市地下空间规划法制建设大致经历了立法真空、立法起步和立法发展三个阶段，实现了从无到有、由专项立法向综合立法的飞跃。151950年10月，为防范外敌的空中袭扰，中央人民政府政务院发布了《关于建立人民防空工作的决定》，要求“立即紧急动员起来，在一切可能遭受空袭的地区和城市建立人民防空组织，加紧人民防空工作的设施建设。”1956年7月，国家建委颁发了新中国第一部城市规划法规——《城市规划编制暂行办法》。在计划经济体制束缚下，该办法突出工业建设，并未提及人防工程规划，刻有鲜明的时代烙印。60年代中期，出于对国

3、际形势的估计过于严重，毛泽东主张要突出备战问题，要准备粮食和布匹，要挖防空洞，要修工事。1972年12月，中共中央在转发国务院《关于粮食问题的报告》时，传达了毛泽东“深挖洞、广积粮、不称霸”的指示。在中央号召下，各地掀起了一场群众性的防御运动，各单位和社区广泛地开展了挖防空洞的活动，人防工程规模迅速扩大。可见，早期人防工程建设由领袖发起、政府倡导、走群众路线，以政策调控为主，立法长期缺位。151978年10月，中央召开了第三次全国人民防空会议，确立了“全面规划，突出重点，平战结合，质量第一”的人民防空建设方针，人民防空工

4、作指导思想发生战略性调整，过渡到全面开展、协调发展、注重质量、平战结合的新阶段。1980年，《全国城市规划工作会议纪要》系统总结了城市规划的历史经验，批判了“文革”期间不搞城市规划和忽视城市建设的错误，端正了城市规划的思想，达到了拨乱反正的目的。在此背景下，国家先后出台《城市规划编制审批暂行办法》（1980年）、《城市规划定额指标暂行规定》（1980年）、《城市规划条例》（1984年）和《城市规划法》（1989年），但皆未提及城市地下空间规划。1986年，建设部与国家人防委在厦门召开全国人防建设与城市建设相结合工作座谈会

5、，要求城市开发利用地下空间时应做好人防建设与城市建设相结合的规划，指明了人防建设的转变方向。1988年，国家人防委员会、建设部联合发布《关于人防建设与城市建设相结合规划编制办法》，其第2条规定：“人防建设与城市建设相结合规划，应纳入城市总体规划，作为城市总体规划的专业规划。”该办法首次明确人防规划应纳入城市总体规划，并细化了人防规划的内容、编制程序和审批等。对此，《人民防空法》（1996年）予以肯定和继受。随着战争阴霾的消散，计划经济向市场经济转型，政策调控逐渐淡出历史舞台，常态化的法律调整机制取而代之。跨入21世纪，经

6、济高速增长有力刺激了城市建设，我国涌现出一批大城市、特大城市和城市群，交通拥挤、环境恶化等城市综合症日益凸显，城市地下空间开发规模不断扩大，地下空间规划立法进入迅速发展阶段。1997年，建设部通过《城市地下空间管理规定》，并于200115年修订。该规定将”城市地下空间的规划”单列一章，率先提出了编制城市地下空间规划的要求，正式开启城市地下空间规划全面法制化的新篇章。2005年，《城市规划编制办法》将地下空间规划明确纳入城市规划体系，规定了城市中心区规划应当“提出地下空间开发利用的原则和建设方针”，提出“地下空间开发布局为

7、城市总体规划中建设用地规划的强制性内容”，要求在控制性详细规划中“确定地下空间开发利用的具体要求”，为深入推进我国城市地下空间规划法制化建设迈出了实质性的一步。2007年，《城乡规划法》从基本法层面明确地下空间规划活动的原则、注意事项、与城乡规划的关系及审批程序等。此外，一些地方政府因地制宜，制定了一系列城市地下空间规划方面的地方性法规、规章和规范性文件，如《浙江省城市人民防空规划编制办法》《福建省城市人民防空建设专项规划编制管理办法》等。城市地下空间规划立法领域不断拓展，调整模式日趋多变。总之，我国已经初步形成具有中国

8、特色的城市地下空间规划法律体系。但也要看到，我国城市地下空间规划立法起步晚，长期滞后于城市地下空间利用实践。社会变迁和法制变迁往往不可能齐头并进，由于社会和法的各个构成部分对时间的感受性和运行率不一样，会发生某一因素的变动先行而另一因素的变动滞后的变速不均现象。法制具有在同一形式下功能可变的结构特征，并且是作为社会变