基于编制层面城市总体规划时效性问题思索

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1、基于编制层面城市总体规划时效性问题思索　　摘要：城市总体规划是建设和管理城市的基本依据，是政府重要的公共政策，在城市的建设发展中具有不可替代的作用。然而随着社会经济的转型，城市总体规划面临诸多困境，尤其城市总体规划的时效性备受质疑。基于编制层面探讨城市总体规划的时效性问题，从总规过时、失效两方面深入剖析时效性不足的根源，尝试从编制理论、编制内容、编制组织、审批制度、规划方法等几方面提出改进建议。关键词：城市总体规划；规划编制；时效性中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1674-4144（2013）-08-38-（5）城市总体规划（以下简称总规）是

2、建设和管理城市的基本依据，是政府重要的公共政策，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。编制和实施总规是实现政府战略目标，弥补市场不足，有效配置公共资源，保护资源环境，协调利益关系，维护社会公平，保持社会稳定的重要手段（汪光焘，2007）。[1]13然而，随着经济转轨、社会转型，总规越来越难以适应城市发展的需求。作为法定规划的至高无上权威性正日益沦落，实际操作中的窘境使得总规已经不能实现引导和调控城市发展的初衷。百姓抱怨总规总是“过时”、规划无用，管理部门抱怨总规总是“失效”，政府抱怨总体规划管得太多，难以施展拳脚等质

3、疑声此起彼伏，由此引发了业界对“总体规划何去何从”的多方思考，并展开一系列的实践探索与理论研究。各地为弥补总规的不足之处，适应城市快速化发展，纷纷进行改革探索，概念规划、发展战略规划、新区拓展规划等应运而生；同时国家为提升总规的地位，加强对城市建设的监督管理，不断强化近期建设规划法定性。理论方面，诸多学者[孙施文（2001）[2]、邹兵（2003）[3]、尹强（2004）[4]、于立（2005）[5]、马武定等（2006）[6]、仇保兴（2009）[7]、韦梦鹃（2010）[8]、赵要伟等（2011）[9]、张京祥（2011）[10]、赵民等（2012）[

4、11]、杨保军等（2012）[12]]等从近期建设规划法制化、政府事权变革、实施机制、实施评估等不同角度对总规变革展开研究。基于此，不禁想问看似全面客观、科学合理的总规，也是众多规划工作者耗费几年心血凝结的成果，为什么在实际操作中会出现时效性不足现象？这些时效性不足与总规编制体制又是否存在关联？为解决这些困惑，本文仅从总规编制层面探讨总规的时效性问题，多角度深入剖析总规时效性不足的根源，并尝试提出针对性的改进建议。1规划时效性的认知13时效是指一定时间内能起的作用或发挥的效力。时效性，是指信息在一定时间阶段内所起作用或发挥效力的程度。规划时效性，学术界暂未

5、有清晰明确的界定。有学者提出时效主要是时间的长效性，具有远期效用的含义，认为城市规划时效性是指城市规划能够长时间有效地指导城市建设和城市发展，强调规划的权威性和稳定性[13]。也有学者认为规划时效性是“城市规划生效时与客观上失去作为指导依据效用时之间的时间差（时距），同规划生效后激起的社会效果的相关量”[14]，指出“规划层次越低，关注的问题越具体，目标越具体，规划对策措施就越具体，规划的时效性就越强[15]”。笔者认为，规划时效性的内涵应包括以下两层意义：一是规划的及时，规划要适应城市发展变化需求，实现动态更新，以利于城市和谐发展，体现可生长的规划理念。

6、二是规划的有效，在规划期限内能够有效地指导、调控城市发展建设，保证规划稳定性和权威性。2总规编制层面的时效性不足及原因分析在现行的经济社会发展背景下，总规与城市发展需求渐行渐远，总规的“过时”和“失效”已经成为一个不争的事实且呈现日趋严重的态势。2.1过时的总规2.1.1编制用时过长13总规编制用时一般1-2年，甚至有些长达3-4年之久，编制完成之时已面临数据过时，亟需更新的尴尬境地。总规庞杂的编制内容是导致编制用时过长的直接原因。总规涵盖市域城镇体系规划、综合交通、基础设施和公共服务设施、历史文化遗产保护、生态环境保护、城市防灾等十多个方面，既要解决城市

7、发展战略性、方向性问题，也要考虑工程管网、道路宽度等技术操作性问题，这其中存在大量没有必要在该阶段明确，实际也无法明确的内容。2.1.2审批周期漫长总规编制期限为20年，近期建设规划为5年，然而总规从报批到批复下来一般都需要2年左右。批准之日，近期建设已接近尾声，规划陷入与现状大相径庭的困境，被迫成为“过时”的规划。归结原因，一方面是审查内容太多、太细，增加了审查时间，随着国家政策和社会环境转变，新农村建设、公共安全等内容陆续进入审查范围，审批时间不断被延长；另一方面是审查程序繁琐，以报国务院的总规为例，将经历“建设部（专家）纲要审查、15个部委成果草案审

8、查、部级联席会议成果草案审查、国务院成果报批”四个阶段的审查，以及