地方投融资平台风险类型研究和控制

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1、地方投融资平台风险类型研究和控制　　摘要：地方投融资平台的快速发展引发争议，其扩张背后的风险形成及能否有效控制成为社会关注的焦点。从风险管理的角度将投融资平台运行风险划分为项目风险、管理风险和制度风险三种类型，可以通过分型定制、动态控制的管理机制，减少和控制投融资平台运行风险。关键词：地方投融资平台；风险类型；风险控制中图分类号：F830文献标志码：A文章编号：1673-291X（2013）25-0141-02一、地方投融资平台现状国家审计署2011年首次公布了针对地方政府债务的全国审计结果，各

2、地方政府的债务总额高达到10.7万亿元，相当于中国GDP的27%。其中融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。这一数据在社会上引起了广泛的关注，对政府信用和政府偿债风险的研究一时间成为热点。地方投融资平台是由各级地方政府出面，通过划拨土地国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。截至2010年底，投融资平台政府性债务中，政府负有偿还责任的债务316375.29亿元，占63.12%，政府

3、负有担保责任的债务8143.71亿元，占16.38%，其他相关债务10191.68亿元，占20.5%。审计结果显示有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市和20个县级政府的借新还旧率超过20%。有4个市和23个县级政府逾期债务率超过了10%[3]。巨大的债务风险和偿债压力引发公众呼吁，研究投融资平台风险类型和有针对性地提出管理对策迫在眉睫。二、投融资平台风险类型分析投融资平台急速发展和参

4、与主体存在的问题蕴藏着诸多风险，基于风险管理的视角，投融资平台风险可分为项目风险、管理风险和制度风险三大类。（一）项目风险项目风险是由投资主体、投资项目类型、收益形式、资金流等共同构成的风险因素矩阵，其中投融资平台举债筹资风险、债务偿还风险凸显。61.筹资新建环节的启动风险。在创建地方投融资平台的初始动因中，缓解地方财政压力是主要初衷，因而政府投入的资本金普遍不足，举债筹资的门槛降低，造成偿还能力下降。作为政府出资的主要形式，国有资产的抵押、政府信用担保成为筹资兴建投融资平台的保障。但高估政府财

5、政收入能力，重复抵押国有资产的行为大量出现，造成项目启动环节的高风险。2.土地使用权过度资本化带来的资本市场清偿风险。政府和投融资平台在“土地财政、融资平台、商业贷款”的基本模式中相互依存，政府依托巨额土地收益建立的土地财政既是该模式存在的物质基础，又随土地价格上涨催生更多合作平台。一旦土地收益建少，资金链条紧张或断裂，投融资平台的偿债能力就大幅下降，债务负担会全面成为政府负债，引发资本市场偿债风险和地方政府信用风险。3.项目自身收益低带来的清偿风险。由下表可以看出，地方投融资平台的资金用途多为

6、市政建设和基础设施建设。由于基础设施建设的周期长，补偿能力低下。资金循环在低收益的基础建设项目中，一旦后续资金不能及时到位就会寅吃卯粮将风险向下一期积累。同时项目建设周期往往长于政府行政周期，也会造成项目中途搁置、后继乏力的风险。（二）管理风险由于缺乏清晰的责权规制，地方投融资平台的运行存在大量的管理风险。61.信息不透明造成的监管不力和责权不明必然会带来管理风险。由于兴建投融资平台是由政府担保的准政府行为。市场化程度低，信息披露与市场参与程度低，管理机制和问责机制不健全。审计结果显示，至201

7、0年底，在36个省级政府中，有14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。2.投融资平台运行中效率低下的管理风险。一些地方举债存在盲目性，资金投向未落实，有的项目准备不充分，导致资金使用效率低下。地方政府债务尚未支出的金额一万多亿元，有部分债务是2008年及以前年度举借，2010年未支出的债务余额有1319.8亿元，为此支付利息67.74亿元。3.退出机制不健全造成的

8、管理风险。投融资平台创建后如出现偿债困难和项目后续资金缺乏，应与其他公司同样进入破产程序，但由于破产后的债务将转嫁到作为担保部门的政府身上，造成信用风险和银行坏账。由于不能剥离与政府的关系，投融资平台的退出机制无法落实。（三）制度风险投融资平台的大量涌现与土地使用权资本化和收益权资本化制度密切相关。从地方投融资平台的分布可以看出，主要债务发生在东部，2010年底东中西部政府性债务余额，分别占49.65%、23.06%、27.29%。土地财政与投融资平台相互捆绑形成投融资平台过热运行的制度风险很大