地方立法可操作性问题探究

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1、地方立法可操作性问题探究　　【摘要】地方立法是我国立法体制的重要组成部分，是国家立法的必要补充，在社会主义民主政治建设中具有重要地位和作用。本文就地方立法的可操作性问题进行了探讨，并提出了相关的对策。【关键词】地方立法可操作性问题地方立法的可操作性，简单地说就是所立的法规条文，要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决实际问题。强调可操作性的重要性和必要性就在于地方立法的主要功能就是对法律、行政法规的细化补充、拾遗补缺，这既是立法原则，也是质量要求，因此地方立法必须具有较强的可操作性。一、可操作性不强是地方立法的普遍缺陷地方立法自1979年开展以来，立法质量虽然逐年不断提高，但针对性

2、很强、特别管用的法规并不多。可以说，可操作性问题并未破题，它已成为地方立法的普遍缺陷和“软肋”。造成地方立法可操作性不强的原因有：5（1）立法水平不高。具体表现是：1、立法技术不稳定、不成熟，仍处在实践探索、学习借鉴甚至模仿他人的阶段。立法所要解决的主要矛盾和重点问题找得不准，法规“寿命”较短，平均三五年修改一次。如《甘肃省产品质量监督管理条例》9年修改了3次，《甘肃省旅游管理条例》4年修改了2次，与第一次内容相比，有些已改得面目全非，甚至推倒重来，立法水平可见一斑。2、参与立法的人员立法技能不高。据调查，各省90%以上的法规草案由政府部门起草，但这些法规草案的起草人员中，有90%

3、以上的未经过法律知识和立法常识的专门培训，其中90%以上的人员也不是立法专职人员，基本上都是兼职或者临时性工作人员。[]这三个90%的状况既不适应新时期立法工作的需要，也是造成立法质量不高的重要原因。审议质量不高。审议前准备不充分，审议时间短，一般都是一两个法规草案只安排半天时间进行审议；对审议中出现的较大分歧意见，缺乏辩论和论证机制；审次制度存在缺陷，一般省市实行的都是两审制，并且是连次审议，如果扣除节假日，实际研究法规草案的时间十分有限。在较短时间内仓促出台的法规必然缺乏可操作性。（2）体例上追求“大而全”、“小而全”的多，需要几条就制定几条的少。有些法规的章节完全和上位法对应

4、相设，条数也差不多，但许多内容比上位法还原则。如《甘肃省社会治安综合治理条例》只有27条，也是章节式结构，共设六章。重庆市人大法制委员会同行研究的结论是：在法规项目上，有1/3属于可以不立的，1/3属于可立或不可立的，1/3属于可立的；在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或不可写的，1/3属于可写的。5（3）政策因素的影响。因我国正处在由人治向法治的转型时期，管理事务、调节矛盾起支配作用的还是政策，法律的作用居于次要地位，加之一些干部习惯于用政策，不善于用法律，因而人们对立法的需求和监督没有那么迫切，对条文规定的内容没有那么关心，认为法规规定是否具体关系不大，主

5、要还是要靠政策。现在还经常碰到这样一种怪现象：一部地方性法规通过后，政府部门需下发通知才能执行；否则，许多执法主体就说没有接到上面通知，他们不能执行。这说明人们的法律意识比较淡薄，法律在社会中的作用不如政策显现，这种认识也必然反映到立法工作中来。二、增强地方立法可操作性的建议（一）提升立法技术水平（1）加强立法工作机构能力建设。具体措施包括：建立立法工作人员岗位资格证制度，提高准入门槛；开展多层次理论研究和学术交流；深入基层，了解民意，吃透实情；加强立法人员培训和信息化建设等。（2）建立立法项目可行性论证制度、评价制度和成本效益分析制度、立法质量评估制度、公众参与制度。不仅对立法项

6、目的必要性、可行性应进行充分的论证，还应对调整某一事项、规范某一行为、解决某一问题所设立的具体条款进行实用性、操作性评估。5（3）学习借鉴先进立法经验。既要学习借鉴市场经济发达国家和地区的成功立法经验，还要借鉴吸收我国历史上和国内其他省市在立法中的经验。但要结合实际，切忌死搬硬套。（4）整合现有立法资源。当前立法工作人员少、条件差并且分散使用，是地方立法面临的一个突出问题。如甘肃省政府法制办公室平均每年要审查、论证30多件法规和规章草案，却只有七八个立法干部。许多承担立法任务的部门也没有立法专业人士。建议变分散立法为联合立法，即在立法初期，由法规起草部门、政府法制办公室、科研院所、

7、人大工作机构和相关专门委员会抽调人员，成立联合起草修改班子，全过程参与立法活动。这样做可以减少工作环节，减少重复劳动，降低立法成本，提高立法效率和质量。5（二）树立质量立法理念。当前地方立法的主要矛盾不再是数量问题，而是质量问题。美国著名质量管理专家朱兰认为：产品质量就是产品的实用性。[]从这个意义上理解，法规质量就是法规的实用性、可操作性。因此，要增强地方立法的可操作性，首先要树立科学的立法观和精品意识，坚持以人为本、立法为民的立法理念，把质量要求落实到法规制定的立