从物权法立法过程看我国立法准备阶段问题

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1、从物权法立法过程看我国立法准备阶段问题　　摘要：立法准备阶段是整个立法过程的起始阶段，是开启正式立法程序的必经阶段，在整个立法过程中起到了至关重要的作用。但我国关于立法准备阶段的研究还尚未深入，立法也存在空白，本文试图从《物权法》立法过程对我国立法阶段进行剖析，以分析我国立法阶段存在的现状和问题，并对存在的问题提出相应的解决方案，以期待立法准备阶段可更加完善，立法程序健康发展。关键词：物权法；立法准备阶段；立法规划“立法是一个动态发展的过程，是社会利益的初次分配，立法的好坏直接关系的社会的公平与否，直接关系到社会的稳定与和谐。”1而立法准备阶段是整个立法过程的起始阶段，对于整个立法的成

2、败与否起到了至关重要的作用。但我国目前对立法准备阶段的研究与实践，均不够深入，理论与立法存在欠缺，因此对于立法准备阶段的探讨分析，有着重大的理论与现实意义。一、立法准备阶段的含义10立法准备阶段也可简称立法准备，“现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，”是“为正式立法提供或创造条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”2由此定义可看出，立法准备阶段在全国人大及其常委会的立法实践中，是开启正式立法程序的必经阶段。由于立法是一个完整的、动态的过程，它由立法准备阶段、立法审议阶段、立法公布阶段四个阶段构成，因此立法准备阶段作为初始阶段，也是动态的程序过程。“因

3、此，实质上立法准备阶段应该可以分为这样两个步骤：（一）对于某一类事项、某一类社会关系，政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围；（二）是对于已初步决定将其纳入法所调整的事项，如何拟就最初的文字规范。反映到立法准备过程中，就是做出决策和起草法案的两个步骤。”3笔者认为，通过多年的实践检验，立法准备阶段日益形成一套不成文的操作流程，其中最重要的两个程序是立法规划和法律草案的起草。二、《物权法》的立法准备阶段（一）《物权法》纳入立法规划10物权法的起草工作始于1993年。1994年物权法第一次正式列入全国人大立法规划。而我国立法准备阶段中“立法规划”的做法始于八届全国人大。1993年八

4、届全国人大常委会在换届后，“依据宪法，按照党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的要求，随即开始了制定五年立法规划的工作，并于1994年1月正式制定出来。规划共列有152件立法项目，分为两类。”4第一类，是本届任期内要提请常委会会议审议的，第二类，是市场经济体制改革和现代化建设急需，要加紧研究，条件成熟时进行审议的。当时列出的152件立法项目中，列入第一类的就有115件，第二类有37件。《物权法》属于第一类中的第七项。（二）《物权法》的起草10进入立法规划之后，物权法草稿的正式起草始于1998年。当时，统一合同法的起草工作已经告一段落，民事立法的重点便转移到了物权法上。物权法的起草同

5、统一合同法一样，是以立法机关委托专家学者制定草案的形式开始的。“1998年3月，立法机关委托9位民法学者、专家，成立民法起草工作小组，负责中国民法典编纂和草案准备工作。民法起草工作小组的9位成员是中国政法大学民法教授江平，中国社会科学院法学研究所民法研究员王家福、梁彗星，北京大学民法教授魏振瀛，清华大学商法教授王保树，中国人民大学民法教授王利明，最高人民法院原经济审判庭副庭长、退休法官费宗彝，法制工作委员会原民法室副主任、退休干部肖峋，原经济法室主任、退休干部魏耀荣。”从上述的成员组成情况可以看出，物权法起草小组成员都是长期从事法律学术研究或实务工作的代表性人物，集合了国内著名的民法学

6、者和经验丰富的实务工作者，保证了物权法的科学性、专业性同我国民法法律实践经验的紧密结合。但是，学者在草案起草其中应该发挥了主导性的作用。在整个起草过程中，总共有6个草案稿存在，分别是梁彗星领导的“中国社会科学院法学研究所物权法起草小组于1999年10月完成的《中国物权法草案建议稿》以下简称‘社科院草案’。王利明领导的中国人民大学民商事法律科学研究中心于2000年12月完成了《中国物权法草案建议稿》，简称‘人民大学草案’。”法制工作委员会民法室在“社科院草案”和“人民大学草案”的基础上，加以删节、增补，形成了提交2001年5月22—29日物权法专家讨论会讨论的物权法草案，简称“法工委民法

7、室草案”以及物权法专家讨论会后，“法工委民法室草案”经修改形成的新的草案《中华人民共和国物权法征求意见稿》以下简称“征求意见稿”，以法制工作委员会的名义分发给各大学法学院系、地方人大、法院和国务院各部门，正式征求修改意见。10此时因为中国加入了WTO等原因，时任人大常委会委员长的李鹏指示加快民法典立法进程，并具体要求于2002年内完成民法典草案，在九届人大五次会议上审议一次。根据这个指示，学者和立法机关停止了物权法草案的修改和审议工作，转而开始