实施生态环境损害赔偿制度-落实生态环境损害修复责任.doc

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1、实施生态环境损害赔偿制度　落实生态环境损害修复责任　　　　改革开放以来，我国在经济持续高速增长、工业化和城镇化进程加速的同时，也引发了日益突出的生态环境问题，排污者造成的重大环境污染和生态破坏损失得不到赔偿，公众的环境权益和生态系统得不到保护。　　制定颁布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》），是追究生态环境损害赔偿责任、保护生态环境资源和推动生态文明制度建设的重要举措。　　《方案》的出台背景与基础　　一是现行环境损害赔偿“重人身财产，轻生态环境”。环境损害赔偿法律体系由民法、侵权责任法、环境保护基本法与单行法等法律构成，总体来看，主要侧重规制环境污染

2、导致的人身、财产损害赔偿。除海洋环境保护相关法律对海洋生态环境损害有赔偿规定外，目前法律体系中对生态环境损害的救济规定不完善。环境资源具有经济、生态及由生态衍生的精神属性，其中生态和精神属性是环境资源满足人类享受在良好环境中生活和审美情趣的基础，环境资源遭到污染或破坏，其使用价值与生态价值应该予以赔偿，环境公益保护与生态环境责任追究制度缺失的问题急需得到解决。　　二是民事法律应对生态环境损害赔偿不足。我国宪法赋予了国家和集体对自然资源的所有权，作为国家（或集体）对其所有的自然资源的损害求偿权的依据。但是，归属国家和集体所有的自然资源仅限于矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒

3、地、滩涂等部分环境资源，难以涵盖所有的生态环境类型。同时，所有权理论重在保护自然资源的经济价值，难以对自然资源的生态价值进行保护。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有体之物，生态环境公共性、整体性的特点决定了其难以真正被民法之“物”涵盖。　　三是环境法律中生态环境损害赔偿制度不健全。为应对我国生态环境损害救济不力，严重制约经济、社会与环境可持续发展的问题，党的十八届三中全会对建立健全生态环境损害赔偿制度提出了要求。2014年修订的《环境保护法》确定了损害担责原则，并明确符合条件的环保组织为环境民事公益诉讼主体，客观上为生态环境损害赔偿责任的追究提供了依据。但此法仍规定

4、因污染环境、破坏生态造成损害应承担侵权责任，并未将生态环境损害包含在内。虽然最高人民法院相继出台了关于环境公益诉讼和环境民事侵权纠纷的司法解释，对生态环境损害的赔偿予以认可，但司法解释主要通过诉讼中的法律适用调整个案中的生态环境损害赔偿问题，并非国家法律层面对这一问题的系统规定。　　《方案》的主要内容和特点　　《方案》主要规定了适用范围、试点原则、损害赔偿范围、赔偿权利人和赔偿义务人、赔偿程序、赔偿责任承担方式，以及相应的技术、资金管理等问题。《方案》是国家层面首次以制度化的方式对生态环境损害赔偿制度进行的较系统和完善的规定，并且具有诸多亮点与特色。具体来说：　　第一，

5、规定了赔偿范围，体现生态环境利益损失。　　明确生态环境损害赔偿范围是构建生态环境损害赔偿制度的基点。《方案》仅适用于生态环境本身损害的赔偿，污染导致的人身、财产损害的赔偿直接适用民事法律，不在《方案》适用范围之内。生态环境损害赔偿范围包括必要合理的污染清除费用、环境修复费用、环境修复期间服务功能的损失以及生态环境功能的永久性损害4个主要方面。调查评估费用和有关公共服务费也应由赔偿义务人承担。　　生态环境损害具有特殊性，其补救主要是通过采取生态环境损害清理与修复措施将生态环境恢复到损害发生之前。因此，生态环境的恢复是损害补救的核心目的，赔偿只是保障恢复的手段。生态环境损害

6、赔偿范围也主要取决于相应的清理与修复措施的费用。　　第二，规定了赔偿义务人，明确免责情形。　　《方案》限于追究违法违规造成环境污染和生态破坏的单位和个人，党委和政府有关负责人因决策失误造成生态环境损害的，不适用本《方案》。此外，《方案》主要适用于有明确责任主体的生态环境损害赔偿责任追究。对于历史遗留的生态环境损害问题，各地可以根据实际情况进行探索，不做硬性要求。因此，《方案》规定违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体。　　除一般责任主体外，《方案》规定了试点地方可以根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围。这是因为，在实际的

7、案例中，未尽到注意义务的管理人和实际占有人、违反诚实信用原则滥用公司法人资格的股东、明知环境违法仍向责任者提供贷款的金融机构等，都有可能是对生态环境损害结果有“责任”的主体。但是，如果不加考量地适用于生态环境损害赔偿中，可能导致单纯管理行为或投资行为也被追究生态环境损害赔偿责任，引发有失公平的后果。因此，试点地方可以探索这些主体承担责任的归责原则、构成要件、抗辩事由等，进而提出相关立法建议。　　第三，规定了赔偿权利人，授予试点地方省级人民政府损害索赔权。　　针对目前生态环境损害主要由环保组织提起环境民事公益诉讼进行救济，政府救济生态环境损