论我国环境法律制度及其完善

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1、论我国环境法律制度及其完善　　黄桂琴高崇升　　一、环境法律制度的概念、分类及特点　　　　我国环境法律制度是环境监督管理法律制度的简称，也是学者称之为环境保护的基本法律制度、或环境保护行政的基本法律制度、或生态环境法的主要制度。综合诸多环境法律制度的概念，笔者以为，环境法律制度是指根据我国的环境法基本政策和环境基本原则，通过立法形成的有关环境监督管理的规则、程序和保障措施；是调整某项或某类环境工作或环境活动所产生的社会关系的法律规范的总和；是某项或某类环境工作或环境活动的法定化、制度化。环境法律制度对具

2、体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用，它与环境法基本原则的不同之处在于其本身就是可操作性的实施规范。在适用对象上，环境法律制度具有特定性，一项制度专门适用于环境保护的某一方面，组成相对完整的一类规则系统，这样一来，一系列制度相互配合，共同组成了环境法律制度的完整系统。　　环境法律制度是一个体系，可从不同角度将其分类：　　从制度的重要性，可将其分为基本制度和一般制度，如老三项制度（即环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度）一般被称为基本制度。但就此而言，到底基本制度有几个，尚有不同

3、的看法和主张。　　从制度形成的时间，可分为老三项制度和新五项制度（即环境保护目标责任制度、环境保护规划制度、污染集中控制制度、排污许可证制度、限期治理制度）。但是，新旧制度只是相对的概念，会随时间的变化而变化。　　从制度的适用范围可分为全国性制度、地方性制度和部门性制度。　　从制度的手段性质可分为经济性制度、技术性制度、行政性制度、社会性制度等。　　我国的环境法律制度是多年环境管理实践和理论探索的产物。主要体现以下几点：　　第一，环境法律制度体现了中国环境法的基本原则。总体上讲，我国环境法的基本原则主

4、要有四个方面，即环境保护与经济社会发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，环境责任原则，以及环境民主原则。这些原则在不同的环境法律制度中都有不同程度的体现，此点下面阐述，此不赘述。　　第二，环境法律制度体现了中国的基本国情。自20世纪80年代以来，我国就在《中华人民共和国宪法》中将环境保护作为一项基本国策加以确定。在此基础上，我国制定和完善了一系列环境保护政策和法律，并逐步确立了一些行之有效的环境法律制度。然而，由于我国是一个发展中国家，面临着巨大的人口和资源的挑战，同时又要发展经济，提高人

5、民的生活水平，所以，不能照搬发达国家的环境法律制度。因此，经过20多年的实践，形成了具有中国特色的环境法律制度。　　第三，环境法律制度体现了自身不断完善的过程。20世纪90年代以来，改革开放不断深入，我国市场经济得到进一步确立，因此原有的环境法律制度有些已不适应社会发展的需要，有些则日益显现出优越性。这样一来，国家在总结经验的基础上，制定和修改了一些环境法律制度，使之进一步得到完善。限于法治水平，我国的环境法律制度在具体的实施中不同程度地存在着问题，既有本身设计上的问题，也有现行体制上的问题。下面，我

6、们就我国现存的一系列环境法律制度给予简要评价并提出完善的建议。　　二、环境法律制度评价及其完善　　　　学者们从研究的不同角度，将环境法律制度进行了整理，有的归纳为六种，有的总结为十种，而最常见的说法为八种。我们从整体出发，就比较成熟或正在实践的制度看，认为我国应该有以下的环境法律制度，现逐一简评。　　环境影响评价制度。环境影响评价制度是环境立法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体体现。也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关“环境影响评价”制度的产物。环境影响评价最先起源于美国，196

7、9年美国制定的《国家环境政策法》中首创了这项以预防环境侵害为目的环境法律制度。中国的环境影响评价制度始于20世纪70年代末，1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环境保护法（试行）》在第6条与第7条对此作出了具体规定，以后又在1981年的《基本建设项目环境保护管理办法》中加以明确规定。1989年我国在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第13条中对此项制度予以规范。迄今为止，环境影响评价制度为我国环境建设发挥了重要作用，但并非完美无缺，在实践中仍存在许多问题。有

8、学者认为下列问题亟待解决：1．审批的依据和标准的掌握。由于该制度限制不当开发和建设，因此，评价标准的度的具体化就显得举足轻重，因为它关系到环境与发展的协调。2．谁对评价承担法律责任。评价单位需有资质证书，并对评价结论负责。3．环境影响评价的可靠性。由于环境评价的技术性强、复杂性高，所以定量和客观化就有一定问题。4．管理程序和评价程序相结合的问题。我们认为，作为某一建设项目落实前的环境影响评价制度，其作用举足轻重。如该制度运用得当，会收到良好的效果，一方面