税源专业化管理问题探讨——兼谈税收征管新模式

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1、税源专业化管理问题探讨——兼谈税收征管新模式 [内容提要] 作者认为税源专业化管理不仅是一场税收业务变革，更是一场涵盖机构重置、职能调整、人员配备的综合性改革；不仅是一次税收管理创新，更是一次税务资源的重新配置和优化。基于此，作者提出要围绕税源专业化管理构建税收征管新模式，并立足“两个最大化”（资源配置效益最大化、税法遵从最大化）、把握“四大内涵”（科学分类分级管理、风险管理、信息管税、完善运行机制）、根植“三大理念”（科学提升质效、细节决定成败、专业成就事业）来理解、把握和升华税源专业化管理。税源专业化管理将开启“专业成就

2、事业”时代，专业团队（人才）在信息管税中将发挥主力作用。如何协同推进税收征管业务变革与税务机构人事改革，是税源专业化管理成功与否、质效如何的关键。它需要两方面改革的契合，需要长远战略和专业思维。    [关键词] 税源专业化管理 征管新模式 管理创新     推行税源专业化管理，是税收管理的重大创新，是新税收征管模式的重要支点，是今后一段时期税务部门的重点工作。目前，由于税源专业化管理的试点时间不长，各地实际做法各异，认识深浅不同，有值得总结推广的经验，也有需要加深认识和不断提升的方面。本文试从澄清当前的认识和实践误区出发，

3、倡导新的税收征管改革和科学管理理念，提出未来税源专业化管理乃至税收征管模式的新架构。     一、围绕税源专业化管理构建税收征管新模式    我国税收征管模式的选择和变迁，与经济发展息息相关、步步深入：    ——新中国成立到上世纪80年代中期的计划经济时期，经济成分单一，纳税人规模不大，税制结构简单，实行管理员专责模式，“一员进厂，各税统管，征管查集于一身”，它有助于专管员全面了解纳税人情况，但缺乏监督制约机制，征纳双方权利义务不清。    ——1988年以后，经济体制由计划经济向有计划的商品经济转变，实行征、管、查三分离

4、，基本划清了各环节的职责分工，加强了监督制约，但仍未解决征纳双方权利义务不清等重要问题。    ——1994年，适应建立市场经济体制的需要，实施了规模大、范围广、内容深刻的税制改革。在税收征管方面，主要是普遍建立纳税申报制度，加速征管信息化进程，探索建立严格的税务稽查制度，积极推行税务代理，强调合理划分税收征纳双方职责。    ——1997年，进一步明确提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，后来在实践中针对“淡化职责，疏于管理”补充了“强化管理”内容，基本形成征收、管理

5、、稽查既相互分离又相互制约的征管格局。    ——步入21新世纪后，税收征管发生两个显著变化：一是实施“科技加管理”，以“金税工程”为代表的信息化建设实现了突破性进展。二是实施科学化、精细化管理，按照执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标要求，通过逐一梳理征管薄弱环节，实施纳税评估等系列有效措施，进一步改变了粗放式管理状况。    ——2007年以来，提出大力推行专业化、信息化管理，最大限度地提高征管资源的利用效率，进一步明确纳税服务和税收征管是税务部门的核心业务，通过持续改进该两项业务，不断提高纳税人满意度和税法遵从

6、度。但是，“划片管户”、“人海战术”和“以票控税”仍然不能有效解决以下问题：一是税务资源的有效配置问题。以“划片管户”为主要特征的税收管理，一方面“人少事多”的矛盾日益突出，另一方面又主要依靠“人海战术”。因此，既存在管不过来，管得不细、不专业的问题，又存在税收成本高居不下，税收管理十分艰苦的困难。二是征纳双方信息不对称问题。税务部门虽然面对海量信息，但得不到增值利用，纳税人依法纳税遵从度未能在根本上得到提高。三是税收执法有效监督问题。执法风险和工作差错得不到有效防范。    ——在规划“十二五”时期关于推进税源专业化管理工

7、作指导意见中，进一步明确提出：“以实行分类分级管理为基础，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理”。[1]     上述演进史，实质是我国经济从计划经济到商品经济再到市场经济工业化、现代化、全球化时代的深刻反映，是税源从单一到多元、从少量到海量的发展轨迹，是税收征管法治化、信息化、专业化的改革过程，展示了税收征管由“一员统管”到“分兵把守”，再到“因事设岗、专业化管理”的发展历程，体现了职责清晰、机构精简、效能提高、管

8、理规范的特点。    上述演进史，也指明了新时期税收征管的新模式。作者认为，新的税收征管模式要围绕税源专业化管理来构建，可以简述为：“以申报纳税为基础，以风险管理为导向，以信息管税为依托，以税收遵从为目标，推行专业化管理，重点纳税评估，实施一级稽查，优化纳税服务，强化内控外管。”其中：申报