养老金缺口辨析与弥补对策.doc

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1、养老金缺口辨析与弥补对策［摘要］如何弥补养老金缺口是世界性难题，也是我国政府面临的一个棘手问题。目前，人们对于我国养老金缺口还存在诸多的理解和认识。为了澄清人们的认识误区，本文分别从过去、现在和未来三种语境把我国养老金缺口分为制度缺口、现实缺口和潜在缺口三种，在此基础上，提出通过加大基本养老金投入力度，实现养老保险的全国统筹，推动养老金双轨制改革，推进渐进式延迟退休年龄等弥补养老金缺口，建设更加公平可持续的社会保障制度。［关键词］制度缺口；现实缺口；潜在缺口［中图分类号］C91［文献标识码］A［文章编号］1672-2426(2014)0

2、3-0051-03近年来，我国人口老龄化步伐明显加快。截至2011年底，全国65岁及以上人口约占总人口的9.1%,预计到2027年，这个比例将上升至14%,我国已陷入“未富先老”窘境。党的十八届三中全会明确提出，“积极应对人口老龄化”，“建立更加公平可持续的社会保障制度。”毫无疑问，妥善解决养老金缺口问题是消除人口老龄化危机，建设可持续社会保障制度的重要一环。然而，遗憾的是，目前人们对是否存在养老金缺曰以及养老金缺口究竟有多大等基本问题还存在争议，对不同性质的养老金缺口还存在认识误区。有鉴于此，本文拟对不同性质的养老金缺口进行辨析，旨在

3、澄清人们认识误区，提出弥补养老金缺口及建立更加公平可持续社会保障制度的对策。一、三种语境下的养老金缺口养老金缺口在不同的语境下有着不同的含义。人们在养老金缺口问题上产生分歧，很大程度上是由于人们往往把不同的语境下养老金缺曰混淆起来。事实上，依据过去、现在和未来三种不同的语境，可以把养老金缺口分为“制度缺口”、“现实缺口”和“潜在缺口”三种。(-)养老金的“制度缺口”这种缺口与养老金当期支付能力无关，是由养老保险制度转型造成的。理论界讨论的养老金缺口多是指这种制度性缺口。我国在20世纪90年代初为了应对国企下岗失业职工建立了养老保险制度。

4、当时的养老保险制度采取的是现收现付制，即用现在正在工作的一代人缴纳的养老保险费来支付已经退休一代人的养老金。但是，这种模式只是适合人口年龄结构年轻、保障范围较窄、支付标准较低的情况。当一个社会进入老龄化社会，缴纳养老保险费的人越来越少，领取养老金的人越来越多的时候，这种模式就不适用了。正是为了适应人口结构发生的急剧变化，我国的企业职工养老保险模式在1997年发生了转制，从现收现付制过渡到统账结合模式。统账结合模式是一种社会统筹账户和个人账户相结合的养老保险模式。在统账结合模式中企业按照职工工资总额的20%缴纳保险费，记入社会统筹账户，个

5、人按照职工本人上年工资总额的8%缴纳保险费，记入个人账户。我国的养老金保险制度从原来的现收现付制过渡到统账结合模式时有两类人的养老金发放出现了问题，一类是转制前已退休的人，他们没有个人账户。另一类是转制前参加工作而转制后退休的人，他们的个人账户建账时间短，积累太少。但在统账结合的养老保险制度设立之后，这两类都需要从养老保险基金中领取养老金。如何解决呢？政府采取变通方法，就直接挪用在职职工的“个人账户”积累的资金用于发放给现在退休的人,这样就导致了养老金个人账户资金逐步减少，个人账户有名无实“空账运行”，从而出现养老金缺口。这种采用统账结

6、合制度模式后形成的养老金缺口，没有影响国家的养老金支付能力，由于其不易被发现，又称养老金的隐性缺口。这种制度性缺曰越是在老工业基地等退休职工多的地区越大。从木质上看，养老金的制度缺口是我国养老保险制度转型发生的转制成本，是政府的历史欠账。据中国社科院专家预测，2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”达到2.25万亿元，养老保险“空账”正在以每年25%左右的速度扩大（郑秉文,2012）。而养老保险的这种制度性缺口不断膨胀的直接后果就是使得养老保险制度名存实亡。（二）养老金的“现实缺口”基于养老金当期收支视角探讨的养老金缺口是养老金的“现

7、实缺口”。这种缺口往往用养老金的当前收入和支出的差来体现。政府部门公布的养老金缺口（结余）数据通常指的就是这种现实缺口。从全国的层面来看，目前我国养老金不存在现实缺口。人力资源和社会保障部发布的统计数据显示，截至2012年末，我国基本养老保险基金累计结存2.39万亿元。当然，养老金收支总量无缺口并不意味着各省无缺口。实际上，从养老保险基金的管理上看，我国的养老保险并未实现全国统筹而是省市自管。因此养老保险基金的收支状况各个地区是有明显差别的。截至2011年，我国有14个省养老金收支有缺口，累计总额达到766亿元。在出现收不抵支的省份中，

8、养老金缺口规模呈现不断扩大趋势，而且在向辽宁、黑龙江等老工业省份集中。如根据《2011年度辽宁省人力资源和社会保障事业发展统计公报》，在不计算财政补贴的情况下，2011年辽宁省基本养老金缺口高达156亿元，