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1、我国环境政策的困境分析与转型预测 摘要:身处经济增长和社会转型的变革时期,我国环境政策不断暴露出战略空缺､地位从属､反应迟缓等诸多薄弱环节｡国际背景､发展战略､政府改革､公民意愿､压力集团等一系列因素,都要求环境政策进行实质性转型:从单一视角转变为战略管理;从附属地位转变为主导地位;从被动适应转变为主动出击等｡而政策制定流程的完善､政策工具的选择以及实际的执行效果,都决定了环境政策的转型将是渐进式改革｡ 关键词:环境政策;局限;转型;渐进式 中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1007-5194(2007)02-0069-04 “圆明园铺膜事件”､“《无极》剧组涉污事件”
2、等环境突发事件的频发,一方面表明随着经济和社会的迅猛发展,环境风险不断加大;另一方面也暴露出我国现行环境政策的薄弱环节｡尤其是建设环境友好型社会的提出与落实,更需要对当前环境政策进行改革与完善,使之在满足环境管理､促进环境保护的同时,进一步发挥其对经济可持续发展和社会良性运行的推动作用｡ 一､现行环境政策的困境分析 我国现行的环境政策包括三个部分:一是“预防为主､防治结合”､“谁污染谁治理”､“强化环境管理”等三项基本环境政策;二是环保部门执行的“环境影响评价”､“三同时”､“排污收费”､“集中控制”等核心环境政策;三是产业部门､综合管理部门执行的各类专项环境政策｡迄今为止,我
3、国在环境方面已形成比较成型的政策体系和机制,但同时在实践中也暴露出越来越多的问题和局限｡ 1.战略空缺｡环境保护虽然是我国的基本国策之一,但是国家在整体上缺乏环保的宏观战略并以此作为理念来指导环境政策的各个环节｡尤其是如何在社会发展规划中统筹考虑经济发展､环境保护和资源开发的关系,实现全面协调的可持续发展,已不仅是影响经济长期健康发展的重大问题,同时也是指导未来环境政策走向的战略性问题｡必须贯彻落实科学发展观,将建设环境友好型社会作为指导一切环境问题的战略方针,从经济､社会､文化和技术等各个层面获取支持,配套进行｡ 2.地位从属｡改革开放以来对经济增长的过分强调导致一切为经济建
4、设让路的现象｡当前虽然不断提倡打破唯GDP论,呼吁环境保护与和谐发展,但在政策过程中,惯性思维依然存在,经济增长仍是官员政绩考核的主要指标,那些能够带来直接经济效益的部门还是在一定程度上优先获得和占有资源｡因此,环境保护与经济发展相比,在一定程度上仍然处于被动和从属的不平等地位｡ 3.反应迟缓｡当前,越来越多的事务和领域显示出与环境问题有关,这一方面是社会进步的表现,另一方面,也体现了全社会对环境问题的重视和公民环境意识的增强｡但与此同时,部分环境政策却滞后于形势的发展,时效性不强｡主要表现为在一些领域不断暴露出空白,难以应对出现的新事务和新问题｡例如“《无极》剧组涉污事件”就引发了
5、在影视文化活动中进行环境影响评价和环境监管的论争,也从侧面印证了这些领域的政策缺失｡ 4.运转低效｡政策的运转水平直接决定了政策效果的发挥｡当前环境政策的某些流程存在断裂,没有做到“无缝隙”运行和高效运转｡究其原因,部分是因为政策制定时考虑不全,政策缺乏合理性和可行性,尤其是缺乏以人为本的精神,自然在执行过程中遇到阻力;部分则来自条块分割等问题,环境部门和建设部门(条条)以及地方政府(块块)均对某些环境政策的执行负责,利益立场和执行标准的不同难免造成政策差别｡ 5.信息不畅｡环境政策的某些运行过程是隐蔽的,工作在内部开展,缺乏信息公开机制,导致某些关键信息无从得知,存在信息不对
6、称现象｡如2005年底的松花江水污染事件中,根据现行重大水污染事件报告暂行办法,重大水污染事件信息要按照国家保密有关规定的严格程序上报,经批准后方可发布｡因此在紧急的决策压力下,哈尔滨市政府不得不以设备检修为由对外发布公告,虽后经更改,但还是对应急工作造成一定的负面影响｡ 6.民意不达｡在环境政策的制定过程中,决策主体缺乏与公民､企业和民间组织开展充分的､实质性的沟通与互动;这些利益相关群体缺乏连接政府的制度化民意传播渠道｡一方面,出台的环境政策无法及时､准确地传达给大多数公民和企业,以获得理解､支持和配合;另一方面,大多数利益相关者的意见和建议无法及时上传,影响了其作为环保监督者､
7、改革创意者的角色功能｡ 7.执行不力｡环境政策的制定和执行容易受到目标群体的驱动与干扰,尤其是经济利益的驱动;加上地方保护主义的存在,使得一些环境政策出现执行偏软的情况｡例如某些地方政府与企业通过谈判达成协议来收取排污费,不仅低于国家标准,也低于企业的治污成本;其结果使局部利益和个人利益获益,但损害的是全局利益和公民利益,以及整个环境事业的发展｡ 8.监管不严｡从监管主体来看,政策法规存在政出多门的现象,不同
