预算改革之目标,方向与问题

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1、發表於主計月報512期頁22-33。預算改革之目標、方向與問題徐仁輝（世新大學經濟系主任）壹、前言近半個世紀以來，世界主要工業國家皆由於政府職能的不斷擴張，組織架構層級持續擴大，法令規章與管制政策的層出，公權力的浮濫及各種利益的衝突，造成政府的過度控制與不負責，提供公共服務的效率則日漸低落。公共支出的快速膨脹，預算連年赤字與未償債務餘額大量累積，政府財政亦普遍出現困窘情況。七零年代起政府改革的運動即興起，近年來預算改革更成為各國主要的政治議題之一。而預算改革的目的主要在於控制政府預算赤字與讓政府支出更有效率。預算制度與財務管理方式之演進決定於經濟、科技與政治環境的改變，預算的改革無

2、論是理性的設計或政治的權宜之計，如無法與外在環境配合，將注定是短命的。今日世界，外在經濟快速變遷，如全球的工作與顧客之競爭，迫使組織的架構與管理方式需作基本的改變，要求政府服務品質的大幅提昇，俾能及時正確反應人民需求。資訊科技的蓬勃發展，資訊的大量與快速取得，導致人民對於政府服務的預期，無論時間、空間皆產生重大的改變。政治環境亦隨之變遷，人民對於政府能力之信心逐年降低，希望政府更有效率的要求經常列為一般民意的第一優先。因應當前的環境，預算改革重點在於讓政府施政更能反應人民需要，故特別強調的是政府績效測量與預算的結合。當前我政府正大力推動「行政組織再造」、「提昇行政效率」、「新政府運

3、動」等行政革新，預算制度的改革自有其必要性與迫切性的。雖然預算主管機關機關近年來對於預算赤字的控制、預算執行的彈性、資源的配置、與中程計畫預算的規畫等皆有所努力（石素梅，民八十六年），但在提昇政府行政效率方面，預算制度的配合改革仍有待加強。本文第二節探討預算改革的目標，並綜合整理各種預算改革的方向與建議，其次，本文以為預算赤字的解決依賴的是政治勇氣，而非預算改革，因此偏重於有關提昇計畫績效的預算改革。第三節首先分析美國高爾(Gore)副總統的國家績效檢討報告內之預算改革建議，第四節再針對紐西蘭的績效預算改革的內容與推動時面臨的問題予以探討，第五節則綜合檢討績效基礎預算實施的問題，並

4、提出較可行的替代方案，以為我政府預算改進之參考。貳、預算改革之目標與方向12預算學者Schick(1966)指出預算制度在六零年代強調的是財務的控制、管理的改善或規畫，到了七零、八零年代，學者Rubin(1996)認為預算制度的重心在於對計畫優先順序的取捨(prioritization)，而九零年代則是強調預算的責任(accountability)，透過預算制度的改進，避免政府的無法控制，反應一般人民的需求，而非特定利益，同時提昇政府的行政效率。依據學者Caiden(1983)的說法，預算制度的缺乏責任係因為政府支出的無法控制、預算數目的不穩定、預算帳戶的分割、與預算程序的重複等因

5、素造成。學者Wildavsky(1981)亦指出預算的不周延、不理性、短視、分割、與保守，讓立法部門難以控制政府支出。此外，由於政府的許多預算外支出、信用保證、管制經濟造成的企業支出等，亦造成政府預算數據並無法真正完全的反應政府的活動，學者Caiden(1987)即認為每年度的預算係個迷思，她相信預算制度應與改變中的經濟環境結合，面對不同的經濟與財政狀況尋找新的預算制度係每一代的任務(Caiden,1981)。一、預算改革的目標多年來美國預算制度經過多次的改革，如計畫預算、績效預算、設計計畫預算、目標管理、零基預算等，在國會預算審議制度方面，亦經過七四年的國會預算與節留控制法案、八

6、五年的預算控制法案、九零年的預算加強法案、九六年有總統的擇項否決權等。綜合美國過去多次預算改革的內容，學者Premchand(1981)認為預算改革的目標計有：（一）強化行政過程，（二）達成更有效率或更嚴格的財務控制，（三）追求效率與經濟，（四）達成資源的更佳利用，（五）控制通貨膨脹，（六）改善預算之立法責任與人民的認識。學者Caiden(1983)則認為預算的改革目標可簡化為兩方面：（一）強調預算的分類與編製技術之改變，俾提昇行政部門預算的分析能力，（二）強化國會預算過程，提高國會預算審議功能。學者Hendrick(1992)亦將預算改革的重點分為個體與總體水準兩類：（一）個體水

7、準指的是改革的目標在於非結構性的與策略性的管理控制決策，（二）總體水準指的是對預算過程的改革，集中於影響預算決策的內容與作決策所需資訊之權力分配，以及預算決策的由上而下秩序或過程。二、預算改革的方向與建議關於預算改革的方向與建議可謂項目眾多，學者Caiden(1983)將其歸納為四大方向：（一）預算的時間架構(timeframe)，（二）預算的變動性(volatility)，（三）計畫的控制(programcontrol)，（四）預算的整體性(integration)