实现PPP项目从重建设到重项目全生命周期的转变.doc

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1、实现ppp项目从重建设到重项目全生命周期的转变PPP在中国并非新鲜事物，但此次推广也并非“往事重提”，而是“旧瓶装新酒”。改革开放至今，PPP在我国已经历了5个阶段和3波高潮。第一阶段：探索阶段(1984-1993)o改革开放以来，外资大规模进入中国，一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始耳投资者签订协议，合作进行基础设施建设，本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探索中前进。第二阶段：小规模试点阶段(1994-2002)o巧探索阶段无政府部门牵头状况不同的是，该阶段试点工作由国家计委(现“发改委”)有组织地推进，也掀起了第

2、一波PPP高潮。第三阶段：推广试点阶段(2003-2008)-02年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，03年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，04年建设部(现“住建部”)出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP项目开展确立法律法规依据政策东风下，各地推出大批PPP试点项目，掀起了PPP第二波高潮。第四阶段：短暂停滞阶段(2009-2012)o随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发

3、展进入短暂的停滞阶段。第五阶段：发展新阶段(2013年至今)。十八大提岀“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，13年财政部部长楼继伟就PPP作专题报告，肯定PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。14年以来，中央到地方均推出大量PPP项目，PPP进入了发展的新阶段，并掀起第三波高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体,此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善。从各省的PPP推介项目上看，新建PPP项目从数量或投资规模上占据了80-90%。但根据各省政府采购网站公布的PPP项目中

4、标结果上看，施工企业或施工企业作为牵头方组成的联合体占据了绝对主导地位，新建PPP项冃出现了明显的重建设轻运营的现象。木文将分析造成这种现象的原因、导致的问题，进而提出改进的建议。新建PPP项目重建设轻运营产生的原因及导致的问题（一）新建PPP项目社会资本选择过程中，设置的施工资质要求限制了其他社会资本方的参与，导致施工企业占据了基础设施投资建设及PPP市场上的主导地位冃前在政府招标采购选择社会资本的环节中，由于一些地方政府对于社会资本的认识不到位，简单将社会资本等同于施工企业或施工企业牵头的联合体，使得在新建PPP项廿在社会资本选择过程中，相当多的PPP项目对于社会资本的资质条件设置了施

5、工资质的硬性要求，且很多新建项冃不允许联合体参与或要求社会资木牵头方要由施工企业担任，这极大限制了其他社会资木方参与新建PPP项冃。笔者认为施工资质要求对于新建PPP项目应是充分条件而菲必要条件。鉴于我国目前的工程建筑市场是个竞争比较充分的市场，后续项目施工方的选择完全可以由项冃公司进行施工总承包（EPC）招标，选择有相应施工资质的施工企业进行建设。若新建项目由施工企业作为社会资木或社会资木方的牵头人，其在建设环节控制成本的动力有限，这不利于项目总投资的控制，从而增加政府财政的支付压力。（二）施工企业缺乏PPP项目全生命周期管理运营的能力PPP项目对社会资本方的要求很高，除了施工能力外，社

6、会资本方还需要具备前期的项目融资、后期的项目运营管理、风险控制等项目全牛命周期的管理把控实力。而施工企业在这些方而都是有所欠缺的。施工企业普遍存在资金实力弱、负债率高的问题，自身融资能力有限，难以承担PPP项目长期限、大体量的资金需求，导致很多PPP项日因融资难而无法落地。此外，施工企业普遍缺乏运营管理能力，增加了PPP项冃运营阶段经营管理风险的不可控性。（三）施工企业对于中标的新建ppp项目只投入很少的资本金，通过工程建设环节拿走了项日的大部分利润，影响了其余各方参与项日的积极性由于施工企业普遍存在负债率高、挂靠较多的情况，其特性决定了施工企业对于PPP项目大多只限于参与项目的工程建设。

7、而H由于PPP项目周期通常在10年以上、大型施工企业投资决策流程复杂等原因，除战略性项冃外，施工企业很难做到以自有资金投入项目公司的股权并占据项目公司的控股地位。大部分新建PPP项日，施工企业只投入资本金的10-20%左右。但由于施工企业作为选中的社会资本或社会资本的牵头方，其往往通过明股实债等方式寻找资金方组建项目公司，从而控制着项目公司，通过工程建设环节拿走项冃大部分利润；并常在项冃建设完成后一段时间内转移所持有的项