论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景-论文.pdf

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1、第14卷第1期中国地质大学学报(社会科学版)Vo1．14No．12014年1月JournalofChinaUniversityofGeosciences(SocialSciencesEdition)Jan．2014论生态补偿的概念以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景汪劲摘要：对生态补偿的概念做出立法解释是起草《生态补偿条例》草案遇到的首要问题。通过对政府相关文件的比较，结合中国各领域开展的生态补偿实践，在分析学理界对生态补偿概念不同解释的基础上，提出了生态补偿的定义应当涵盖生态保护建设工程、生态修复与恢复治理投入以及通过

2、财政转移支付手段给予保护者奖励和补助等现行机制下的主要内容，对生态补偿条例草案应当确立的生态补偿定义给出了明确的解释。关键词：生态补偿；生态建设投入；生态损害修复；生态保护补助中图分类号：D922．601文献标识码：A文章编号：1671-0169(2014)010001—08中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分专门就“加快生态文明制度建设”做了具体的安排，其中在关于“自然资源”与“生态保护”制度建设方面，明确要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，为自然资源与环境服务定价，完

3、善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。由于中国语境下的“生态补偿”的概念是在国际社会通用的“生态系统服务付费(PaymentsforEcosystemServices，PES)”概念的基础上结合中国实践提出的，因此“生态补偿”的概念与“生态系统服务付费”的概念是相近但不相同的。本文拟结合中国有关生态补偿法律实践，从法学研究的视角对当前正在起草的《生态补偿条例》草案如何定义“生态补偿”概念加以分析并提出自己的观点。一、中国政府文件中的生态补偿概念在中国政府文件中，首先提出生态补偿概念的是1997年

4、l1月由原国家环保总局发布的《关于加强生态保护工作的意见》。该意见要求开发企业必须对湿地的破坏采取经济补偿，并且还要求环保部门按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的方针积极探索“生态环境补偿机制”，重点加强对矿产资源开发生态破坏的监督管理，确定重点恢复治理区，实行生态破坏限期治理。而在有关自然保护区建设、生态示范区建设、生物多样性保护以及特殊生态功能区域等方面则未提及生态补偿。由此可见，原环保总局当时只将企业对湿地的开发与矿产资源开发缴纳相应补偿费用或者恢复破坏费用纳入生态补偿的范畴。而政府资金投入的自然保护区等区

5、域建设与保护领域则未纳入生态补偿的范畴。之后，伴随国际上生态系统服务价值观念的兴起以及我国生态保护形势的日益严峻，中国政府开始在政策层面关注生态补偿制度的构建。生态补偿开始提升到“机制”的高度，成为一个典型的社会环境政策基金项目：国家社科基金重点项目“完善生态补偿机制的制度建设与法律保障研究”(12AZI)062)；教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所重大项目“环境法中的权利类型研究”(12JJD82001O)作者简介：汪劲，法学博士，北京大学法学院教授、博士生导师(北京100871)，《生态补偿条例》起草领

6、导小组法律专家组组长致谢：本文在撰写过程中曾得到袁巍博士的帮助，在此表示感谢!一1一中国地质大学学报(社会科学版)用语。生态补偿机制的表述形式也从“生态建设和环境保护补偿机制”、“生态环境恢复补偿机制”、“生态环境补偿机制”等不同形态①逐渐统一为生态补偿机制的用法。2005年10月，中共十六届五中全会在其通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”至此以后，生态补偿领域内的自然资源和自然环境要素已成为新一轮政府对自然保护投入的重点领域。

7、并且，中央政府开始整合通过税收返还、财政转移支付等措施给予的各种自然保护补助、生态工程建设以及恢复治理环境破坏的各种资金投入，将它们全部纳入生态补偿的范畴之中。2012年11月8日，在中国共产党第十八次全国代表大会上，胡锦涛总书记作了《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的主题报告，其中明确要求：“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”2O13年3月5日，温家宝总理在第十二届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作

8、报告中也明确提出：“深化投融资体制改革，推进价格改革，健全资源性产品价格形成机制和生态补偿制度。”可见，建立生态补偿制度已是我国生态保护领域的一项紧迫任务。2013年4月，国务院已将生态补偿的领域从原来的湿地、矿产资源开发扩大到流域和水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、