采煤沉陷区治理的路径分析

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财经理论研究2013年第4期采煤沉陷区治理的路径分析华小全，白林(淮南师范学院资源型城市发展研究中心，安徽淮南232038)[摘要]文章以“淮南绿馨园采煤沉陷区综合治理有限公司”为例，探讨采煤沉陷区治理模式的内生机理和外部条件，分析治理的难点、对策及一般性规律。以破解资源型城市所面临的资源开发、土地沉陷、后续治理之间的矛盾。[关键词]资源型城市；采煤沉陷区；治理；“绿馨园”[中图分类号]F124．5[文献标识码]A[文章编号]2095—5863(2013)03—0108—05一、引言题的长期性。随着煤炭资源大力开发，面临着土地资源作为一个国家经济发展的原始生产要素，持续沉陷、环境污染、生态胁迫、资源耗竭和产业转是一国建立完备工业体系最易获得的驱动力。随着型等一系列问题。面对如何利用好煤炭城市大面积我国工业化和城镇化进程的快速发展，对能源的需的采煤沉陷区问题，必须开拓思路，进行总体规划，求量也相应稳步增长，但由于我国的能源结构以煤科学开发，因地制宜，以改善沉陷区生态和产业结为主，占总能源生产量和消费量的七成左右，这导致构，促进煤炭资源型城市的转型。这一过程至少持大面积煤炭开采所引起的地面塌陷问题也越来越严续到煤炭全部开发结束后20年，也就是说这一项工重。地面塌陷导致耕地面积的减少，威胁到人民群作理论层面研究至少会延续到2050年，实践操作层众的生命安全和切身利益，同时，塌陷区的环境也遭面至少会延续2070年；二是问题的严重性。淮南煤受到极大的破坏。做好塌陷区的治理，不论是对改炭长期开采形成了6大采煤沉陷区，截至2012年善塌陷区居民生活，解决塌陷区所带来的环境问题，底，全市采煤沉陷区面积达204．9平方公里，占全市还是对煤矿塌陷区资源型产业的转型和发展，都是总面积的7。9％，并以每年26．7平方公里以上的速一项意义重大的工作，已成为各国特别是发展中国度递增，预计到2020年全市总采煤沉陷区面积将超家经济发展中的重大战略问题。过400平方公里，占全市总面积的15．5％(全市总二、采煤沉陷制约了淮南的可持续发展面积为2594．6平方公里)，当全市一600米以上煤淮南作为国家重点建设的13个亿吨煤基地，全炭全部开采结束，采煤沉陷区面积将占全市总面积国6大煤电基地之一，2012年原煤产量超过1亿吨。的30％左右，采煤沉陷同时造成全市近8O万人将需作为闻名于世的煤炭资源型城市，淮南在为国家贡要搬迁安置(相当于长江三峡移民搬迁任务的三分献了优质廉价的资源的同时，采煤沉陷造成生态破之一)，单凭淮南一个城市的力量解决如此巨大的安坏和耕地丧失，已经成为制约淮南可持续发展的重置任务，必然涉及到搬迁的资金哪里来?安置的土要因素。在淮南，这一问题表现出三大特点：一是问地哪里来?安置以后农民的岗位哪里来等一系列问[收稿日期]2013—06一l1[基金项目]安徽高校省级人文社科重点项目(SK2013A177)，“淮南师范学院资源型城市发展研究中心”资助项目[作者简介]华小全(1971一)，安徽潜LlJ人，淮南师范学院资源型城市发展研究中心讲师，博士，从事区域经济学、农业经济学研究．108 题；三是问题的紧迫性。由于现代化开采技术的引“淮南绿馨园采煤沉陷区综合治理有限公司”进，煤矿生产规模经营等因素，过去潘一矿井年产(下文中简称“绿馨园”)成立于2010年10月18日，300万吨就是国内名列前茅的特大型矿井了，且投是以采煤塌陷区综合治理为基础来发展苗木培植、产后l6年都未能实现达产，现在淮南矿业集团顾桥高效农业生产、农产品加工、养殖、观光旅游、休闲娱煤矿2007年4月28日投产，2008年即实现产量乐等相关产业的民营股份制企业。项目所用土地通1055万吨、2011年煤炭产量近1300万吨，国投新集过土地流转获得，规划面积12000亩，总投资3亿刘庄煤矿2010年1月投产，2011年就完成商品煤产元，分十年完成。量750万吨，现核定生产能力为1140万吨／年，可实该项目所在地原为国投新集(股票代码：现投产后三五年就达产的目标，昨日还是绿油油的601918，2007年上市)一矿和二矿的采煤塌陷区，土地，半年以后就成为汪洋一片，在凤台县顾桥镇最2010年生态环境修复项目启动前，塌陷区水、电、路大的一片沉陷区水域超过3万亩，在新集镇，最深的终断，地表、水质和植被受到严重破坏和污染。至沉陷区水深达29．5米，农民的住房、土地，还有祖坟2012年底，公司共投入资金3800多万元，拆迁旧房在很短的时间内沉入水底。由于过去长期受“重建3万平方米，复垦平整土地4300亩，综合治理土地设，轻管理”、“先生产、后生活”、“先采后搬”的影3000余亩，整理水面近千亩，修建砂石道路6公里，响，塌陷区治理、村庄搬迁安置、村民的生产生活及砼道路4公里，最大日用工量达180人。社会保障等问题没有引起足够的重视，没有得到妥目前“绿馨园”主导产业包括：林业，栽培西湖善解决，积累了大量的、复杂的矛盾，现在是“旧疤未垂柳2O余万株，红叶石楠20余万株，中山杉、速生愈又添新痛”，采煤沉陷区居民要吃、要住、要生活，紫薇、桂花等近10万株，总计栽植面积2200余亩；影响了社会稳定、群众利益和区域长远发展。林下经济，林下栽植中药材紫苑200余亩，养殖遛达采煤造成了像淮南这样的“吨良田”②被塌陷以鸡3万余只，皖西白鹅2万余只；水面立体养殖，利后，其治理的可能性和可行性等一系列后续工作尚用千亩水面，放养了四大家鱼120万尾，黄颡鱼、美处于尝试阶段。地方政府也意识到，对于大型矿山国朗10万余尾，水面麻鸭1万只；生态旅游，建成企业和大型治理项目，仅仅依靠国土部门下属的土260多亩生态采摘园和千米葡萄走廊，以2012年国地整治机构来协调难免力不从心，因此，淮南市设置家《十二五科技支撑计划》——“废弃矿区植物生态了一个市政府直属机构“淮南市采煤沉陷区综合治修复与安全屏障建设关键技术试验与示范”课题为理办公室”，来具体从事包括“强化搬迁工作督促协依托，积极参与申报AAA级生态旅游景区；生态农调力度，加强沉陷区土地复垦、生态治理和环境修复产品加工，以加工名、特、优生态农产品和多种时令的管理”等方面的工作，这一全国为数不多的特色政蔬菜储藏，利用“绿馨园”商标推向市场。府专职部门下属的“生态修复科”，从事研究制定土2．“绿馨园”公司化经营的成效及思考地复垦、生态治理和环境修复的政策、规划、措施及“绿馨园”经营两年多来，其微观经济效益已开办法；指导、协调沉陷区土地复垦、生态治理和环境始显现：(1)2012年第一批成苗的5万棵植物出售修复工作；开展沉陷区地质环境调查评价、保护、治获利税超过200万元；(2)林下养殖业年获利达40理、监测工作；协调和处理沉陷区土地复垦、生态治多万元；(3)水面养殖2012年第一批销售额达87万理和环境修复工作中的重大问题等工作。从某种意元；(4)通过邀请专家开展培训，园区雇佣，为500多义上说，采煤沉陷区综合治理工作实现了由地方政名失地农民培训了就业技能，公司解决了本地300府领导的临时性工作转变成为日常性工作的时间并多人的就业问题，且就业主体多为老龄人口和农村不长。妇女。沉陷区综合治理所带来的自然生态修复美化三、“淮南绿馨园采煤沉陷区综合治理有限公了乡村、改善了环境、保护了植被、重置了景观，其生司”的做法态效益有目共睹。1．“淮南绿馨园采煤沉陷区综合治理有限公对“绿馨园”采煤沉陷区的治理方式，现在下结司”概况论尚为时过早。但是作为学者，通过“绿馨园”公司】09 化经营的观察，可以得到几点关于采煤沉陷区治理公顷要交纳抵押金1万欧元的费用⋯，我国诸多省的思考：份从2006年开始陆续实行“矿山地质环境恢复治理(1)采煤沉陷区治理是一项综合性的系统工保证金”制度，很多省份连一半的缴纳率都达不到。程，不是一两个人或一两家农户就可以进行的，必然相比目前采煤企业在农村破坏，在城市治理(也称是大资金、大规模、高技术和现代产业相结合的公司“边破坏，边治理”)的治理方式，只有通过引入市化经营。采煤沉陷区在治理前多高低不平、杂草丛场化机制，让破坏者作出全部或部分补偿，由地方政生、狼藉一片、破败不堪，许多地面沉入水下以前，树府通过招标方式实行社会化治理，既有利于采矿企木、电线杆、旧房子等都没有撤除，沉入水底就成为业专心做好企业的安全生产，又可以将采煤所造成了自然“暗礁”，行船都有危险，因此治理必然是成的塌陷区治理工作纳入国土资源开发与整理的规划片进行，且至少是十年以上的中长期项目，这也是为之中，以有计划分步骤地展开。什么全国成千上万的采煤塌陷区真正开展治理项目(5)采煤沉陷区治理项目经营的主体必然是具的并不多的原因之一。有本乡本土特色的农村大户。由于在农村法律执行(2)采煤沉陷区治理后复耕土地及水面所从事的成本比较高，沉陷区治理项目要与沉陷区千万家的必须是见效快的高收益产业。“绿馨园”所经营农户打交道，决定了城市特色的市场交易适用性较的土地是从农户手中有偿流转过来的，流转期为30弱。假如项目运营第一年亏了，农户的土地流转费年，流转价格为200～2000亩不等④，按年支付费是一分钱都不能少的，如果赚了，第二年就会有农户用。这也就决定了治理后的土地每亩其纯收益至少同你闹，这一现象俗称“红眼病”。由于沉陷区治理要高于2000元的土地租金，粮食作物在淮南地区的一般多采用“挖深垫浅”的方式整理土地，深水处用净收益不高于1000亩，因些，在项目实施之前，来从事水产养殖，“红眼病”患者只有向水里扔一瓶对于未来产业选择就应当有广泛的市场调研，目前农药就可以让项目前期投资“血本无归”，整片水面“绿馨园”所经营的苗林培植业两年即可见收益，毛就成为了死水，被高度污染了的水面即使将全部水收益为10万元／亩／年左右。更换一遍，也没有一点经济价值了。农村大户具有(3)地方政府应当积极参与采煤沉陷区治理工较高的乡村威望，从事治理项目有人缘支持，只要与作。地方政府参与采煤沉陷区治理与政府一定要亲农户公平交易，不强取豪夺，就会获取村民们的广泛自经营不是一回事，地方政府应定位于引导、鼓励、支持。支持和协调，通过引入企业来从破解采煤沉陷区治四、淮南采煤沉陷区治理的难点分析理这一世界难题。在淮南地区，两大煤炭开采企业淮南是一煤炭资源富集的地区，是个不折不扣淮南矿业集团(省属国企)和国投新集煤电集团(上“煤的世界”，也因此一直饱受采煤塌陷所带来的痛市公司)都是“重量级”企业，对地方财政和就业民苦，一句“沿淮多诉讼”形象地表达煤炭开采所导致生的贡献不言而喻，在诸多乡镇矿上发工资后的几社会矛盾的严重性。淮南煤炭远景储量444亿吨，天从来都是市场最繁荣的日子，一个矿井一天创造探明储量153亿吨，占全国总煤炭储量19％，占华东了十几万元的税收，另外一方面，矿山开采所造成直地区的32％，特别是其地处中国经济最活跃的长三接的农民利益损失和间接的生态破坏，使得政府不角地区，煤炭开采及相关产业的发展相当长的时间得不越来越重视这一问题了。国有矿企、地方政府内仍然是地区经济发展的动力。对于象这样因煤而和本地农民之间的利益交织在一起，能够破解这一兴的城市、必须探寻一条破解煤炭开采、土地沉陷、难题的机构也只有政府，如果政府推诿扯皮，最终受农户搬迁、沉陷区综合治理的思路，以立体式开发促损的毫无疑问是处于弱势方的本地农民。进资源型城市发展，否则“矿竭城衰”的到来只是早(4)“企业破坏性补偿，社会化治理收益”是符与迟的事情。分析淮南采煤沉陷区治理的难题，主合我国国情的采煤沉陷区治理方式。西方发达国家要有以下四点：所执行的“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原一是对国有土地资源的开发利用所造成的土地则，在我国现阶段执行起来难度较大，如德国采煤每沉陷与农村集体所有制下农民土地权益保障的矛盾】】O 日益突出。矿产资源的开发利用，为国民经济建设面的使用权与土地的使用权分开)，由村集体对水面和人民群众的生活保障做出了重要贡献，但随着矿的使用权重新发包让专业人员从事养殖产业，无形山开采规模和强度的不断增大，导致土地国有制条中增加了集体的资产，带来了村庄的收益，但如果塌件下对农民土地塌陷补偿标准过低与国家惠民政策陷区仍然是农户的承包地实际操作无法进行，因为下农民对自身利益诉求的差距日渐扩大，这一现象水面不象土地，可以分块经营，连片经营是最好的选在淮南地区表现尤为突出。矿井建设初期，矿山企择；再次少量可能复耕的土地如果只能从事农产品业总是倾向于多征地、征好地，用不掉的土地先征用生产，由于农产品生产的收益较低，这无形中是制度了再说，第一可以避免未来再次征用时麻烦，第二可让本可以恢复的土地由其废弃，因此，考虑两淮塌陷以减少与周边农村居民之间的日常矛盾，毕竟对于区范围广、积水深、破坏程度高、治理难度大的现状，矿山企业来说廉价的农户补偿并不是多重的负担，塌陷区部分基本农田无法复耕，可采取据实核减耕而在集体所有制下农户对土地只有使用权，没有支地保护指标，对塌陷区村庄搬迁占用新址所需用地配权，只能被动接受地方政府协调下的补偿价格，导计划指标实行单列，在国家直管的计划用地中解决致塌陷区搬迁的农户名义上是被城市化了，但这种解决，_3而对通过综合治理恢复的土地，可以转化为跳跃式城市化所积累的矛盾只是暂时被掩盖了起建设用地指标，以鼓励地方政府积极投入塌陷区治来。理工作。二是采煤沉陷区治理的资金哪里来?对于矿业四是采煤沉陷区治理后的生态效益如何计人企城市而言，采煤沉陷区综合治理要与生态环境恢复业的收益。采煤沉陷区治理具有较的外部性，我国结合起来，以使矿山治理项目与城市规划、产业布首个国家出资的采煤塌陷区治理项目落户新疆六道局、功能区划分与生态景观重置融为一体，以最大限湾煤矿西翼塌陷区，规划4111路采空区治理项目塌度地发挥治理项目完成后的生态效益及最大限度的陷区面积约4平方公里，财政部、国土资源部为此拨保障失地群众的利益。但这一切最终都必须落实到付的专项治理资金达1800万元。_4那么历史上淮南钱上，钱从哪里来?我国煤炭大省山西从2007年3地区煤炭开采所遗留的塌陷区问题，今天企业所从月份开始对每吨煤征收10—20元的可持续发展基事的“功在当代，利在千秋”的生态治理项目其外部金，这一笔钱最终分配去向为省一级得到了70％左性收益如何补贴?现行的“谁治理，谁收益”原则只右，市一级得到了20％左右，剩下的部分为涉煤县适用于微观收益，生态收益、环境收益如何测算都是区所得。最终有多少比例的资金用在采煤沉陷区治困扰采煤沉陷区治理的难题。理的项目上，目前没有数据，但比例应该不是很高。五、结论及研究展望如果所有的采煤沉陷区治理的资金全部由开采企业采煤沉陷区综合治理是一项极其复杂、高度综支付的话，相信中国的煤炭资源价格还得增加50％合的系统工程，无论是过去发达国家的成功做法还以上，这将会为很多中国的企业带来遭受毁灭性打是当今发展中国家正在进行的治理工作，都需要科击。显然，如果中央政府不给足采煤沉陷区治理的学规划并持之以恒，妄想一蹴而就的做法最终只会相关政策，所谓的采煤沉陷区综合治理项目只能是是功败垂成。国外发达国家大多数资源型城市是在矿区内的“星星之火”，不可能成“燎原之势”。资源枯竭多年以后，才开始进行与生态恢复及环境三是采煤沉陷区治理后恢复的土地如何使用?整治等一系列工作，而我国人多地少，土地资源稀即使是采煤塌陷沉入水下的土地，根据现行土地管缺、生态环境恶化等原因决定了现在开展采煤沉陷理政策，仍然是农户的承包土地，这带来了一系列法区综合治理，不是早了而是已经很迟了。本文以淮律及操作上的问题。首先是村庄搬迁建设用地必然南“绿馨园”沉陷区治理为例，剖析“绿馨园”所采用占用农田，而这一部分计划难以从省内其他区域异治理方式的特点和带给我们的思考，并探寻采煤沉地补充，本来农户有宅基地有房子，现在采煤塌陷陷区治理的难点。了，反而没有土地用来盖房子了；其次是沉陷区水面展望我国采煤沉陷区综合治理问题，仍然是任的所有权及使用权问题，如果能够实行水土分离(水重道远，首先是国家在政策上支持采煤沉陷区综合111 治理方面的力度不大，国家在享受了低成本资源低同义．成本工业化所带来收益的同时，将采煤沉陷区综合②“吨良田”，是指亩产年均产量超过1吨(2000斤)的优质土地，一般年份淮南的农田一年两季：一季杂交水稻治理这一难题扔给了市县一级政府，而现行的税收产量1400—1800斤／亩，一季麦子产量800～1000斤／政策留给市县一级的比例过低，导致这一难题无限亩．期地后延；同时国家对资源型城市的基础设施建设③在调研中我们问过为什么土地流转价格差异这么大，投入不足，而资源型城市高强度交通运输需求导致“绿馨园”副总经理陈鹏告诉我们，因为被新集集团征用其基础设施的耗费要强于非资源型城市，这一社会的土地每亩每年有1800元的土地“青苗费”补偿，所以公共资本的缺少导致民营资本不愿意进入资源型城“绿馨园”另增200亩的土地流转费，没有得到或部市从事采煤沉陷区综合治理项目；三是采煤沉陷区分得到“青苗费”补偿的土地流转费向总计2000元的土综合治理项目都是中长期项目，不仅要经过合适的地补偿费看齐，在公司办公室我们见到了总计1107户规划论证，且大多必须在沉陷区稳定以后开展，但现的装订成6册的土地流转合同复印件．行的地方政府考核制度，必然形成官员“有水快流”④采煤破坏了农村土地后，将城市的生活环境治理好，带来了是矿山企业所经营的房地产开发公司开发的楼盘的发展思路，无形中将本应当前解决的项目一再延价格攀升，在淮南被称为在西边破坏，东边治理(淮南的缓，将本应全面展开的项目建设几个示范点应付上矿区主要位于主城区的西北部，生活区位于城市的东面检查就可以了，这样只顾惜眼前利益，留给子孙后部)，在农村破坏，在城市治理，戏称为“边破坏，边治代的不是财富，而是无穷的后患和沉重的负担，因此理”．要建立采煤沉陷区综合治理的一种秩序，让沉陷区这一资源成为区域经济社会发展的“福音”而不是[参考文献]“负担”。纪万斌．采煤塌陷区土地的综合利用及其对策[J]．资源·产业，2005，(4)．[注释][2]尹伶俐，张芹芹．煤矿塌陷区的治理对策分析[J]．绿①在淮南地区，目前的煤碳开采主产区为淮河以北平原地色科技，2011，(5)．区，地表水平较低，海拔在20—24米之间浅洼平原，而[3]李宏塔．国家可建两淮采煤塌陷综治示范区[N]．中国煤层开采多层一般含煤40层，最多可达56层，总厚30能源报，2011—03—05．～40m，含煤系数平均为4．93％，平均厚度大于0．7m的[4]丽月．我区首个国家出资的采煤塌陷区治理项目启动可采煤层有21层，可采煤层总厚度23～36m，单层最厚[N]．新疆日报(汉)，2012—9—6．可达11．9米(1号煤)。且淮河地区雨水充沛，采煤塌[责任编辑：安锦]陷后土地就沉入水下，因此在淮南通称“沉陷”，与塌陷TheAnalysisofPathsinMiningSinkholesAdministrationHUAXiao—quan，BAILin(ResearchCenterofResource—basedUrbanDevelopment，HuainanNormalUniversity，Huainan232038，China)Abstract：Taking“HuainanCityGreenXinyuanCoalMiningSubsidenceManagementCo．。LTD．”asanex—ample，thepaperdiscussesadministrationmodeofendogenousmechanismandexternalconditionsinminingsink—holesarea，andanalyzesthedificulties，countermeasuresandgenerallawsofcomprehensiveadministration．Theaimistodecodethecontradictionsamongresourcesdevelopment，landsinkholesandfollow—upadministrationinresource—basedcity．Keywords：resource—basedcities；miningsinkholesarea；administrationGreenXinyuanll2