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1、第37卷第5期郑州大学学报(哲学社会科学版)2004年9月Vol.37No.5JOURNALOFZHENGZHOUUNIVERSITYSep.2004试论秦汉行政巡视制度刘太祥(南阳师范学院南都学坛编辑部,河南南阳473061)摘要:秦汉时期确立和完善了自上而下的行政巡视制度。中央对地方的行政巡视主要有皇帝巡狩、州刺史“行部”和大使巡视三种类型,地方政府对行政的巡视主要有郡国守相“行县”和督邮、廷掾对郡县辖区的分部巡视两种类型,形成多维的地方行政巡视体系。秦汉行政巡视制度主要有两个特点:一是分层和分部巡视制度相结合,职权分明,各负其责;二是巡视形式多样化,既有行政长官皇帝、刺史、郡守、
2、县令的定期巡视,也有专职官吏司直、督邮、廷掾的分部巡视;既有公开的、耀武扬威的行政巡视,也有微服私访的暗地行政巡视。不同的巡视形式有不同的职能,互相补充,使行政巡视的作用得到较为充分的发挥。行政巡视制度的建立和完善,防止了违法和乱纪行为,保证了国家政令的正确制定和贯彻执行,提高了秦汉时期行政管理的质量和效率。关键词:秦汉;皇帝;大使;刺史;郡守;督邮;廷掾;行政巡视中图分类号:K232文献标识码:A文章编号:1001-8204(2004)05-0015-04行政巡视制度是行政监督的重要形式之一。战国时期随对皇帝出巡的描述与赞颂,目的是炫耀威德、慑服四方、督察着中央集权的封建政府的确立,
3、逐渐推行官僚制度,中央政官员恪尽职守等。帝王巡视,主要有以下职能:权在通过自上而下呈报政绩的“上计”制度对地方官吏进行(一)祭祀天地名山大川、鬼神和祖宗先贤,宣扬礼教,树考核的同时,也初步建立了自上而下的行政巡视制度,加强立忠孝的典范。秦皇汉武、光武帝都封泰山禅梁父,亲到泰山对地方行政工作的监督和视察,当时叫作“巡行”、“循行”或祭祀,其目的在于“天命以为王,使理群生,告太平于天,报群“行县”[1]。秦汉时期确立和完善了地方行政巡视制度,不仅神之功[2](卷28《封禅书》引《正义》)。秦始皇巡游郡县,东游有皇帝巡狩、大使巡行、刺史行部、郡守行县等多种行政巡视海上,“行礼祠名山大川及八神
4、,求佩人羡门之属”;到南方的类型,而且有专职官吏或兼职官吏、定期或不定期、或明或暗衡山、南郡,“浮江至湘山祠”;“行至云梦,望祀虞舜于九疑等多种行政巡视形式。不同类型和不同形式的行政巡视,各山”;“上会稽,祭大禹”[2](卷6《秦始皇本纪》)。据《汉书》诸有不同的职能,它们互相补充,互相制衡,使行政巡视在一定帝记载,西汉武帝、昭帝、宣帝、元帝、成帝在巡视中都多次程度上起到了惩恶除奸、布善施德的作用,提高了秦汉时期“行幸雍,祠五田寺”;数次“行幸河东,祠后土”,“行幸甘泉,郊行政管理的质量和效率。泰田寺”等,都是祭祀天地诸神。特别是西汉武帝,“信惑神怪,一、秦汉帝王的行政巡视制度巡游无度
5、”[3](卷22,武帝后元二年)。据《后汉书》诸帝纪载,帝王巡视地方行政自先秦已有之。西周时期,天子为了东汉诸帝大多“南巡狩”,“幸章陵”,“祠旧宅”;西巡狩,“祠高控制诸侯,有所谓巡狩,孟子引述晏婴的话说:“天子适诸侯庙,遂有事高十一陵”,以中牢祠萧何、霍光;东巡狩,幸孔子曰巡狩。巡狩者巡所狩也。”春秋时期,把周惠王到虢国称为宅,祠仲尼及七十二弟子,“祠唐尧”,“祠五帝”;北巡狩,幸中“王巡虢守”。战国时期,国王有巡县之制,赵武灵王“巡县”就山“祠北岳”,幸元氏“祠光武、显宗”,幸赵“祠房山”等。这些选拔了有才华的周绍任王子的师傅。巡狩的目的在于管理农祭祀活动大多宣扬祖先和前哲的功勋
6、,感谢祖宗的保佑,“岂业生产,祭祀名岳山川,整顿吏制,巩固统治。到了秦汉时期,非祖宗迪哲重光之鸿烈欤”,“追惟先帝勤人之德”,“以章先稍有作为的帝王都多次巡视地方行政,主要名称有“巡”、勋”[5](卷3《章帝纪》)。“游”、“巡狩”、“行幸”、“幸”、“巡行”、“行”等。据笔者对《史(二)推广教化,宣传儒家伦理道德思想,移风易俗,加强记》、《汉书》、《后汉书》诸帝纪的不完全统计:秦始皇“巡行”6思想统治。秦始皇在巡视地方行政中,通过刻石歌功颂德,宣次,汉武帝“巡行”34次,宣帝巡行15次,成帝“巡行”13次,传政策,推行政治教化。泰山刻石有“训经宣达”,“男女礼光武帝巡行8次,明帝巡行
7、7次,章帝巡行8次,和帝巡行4顺”;琅邪刻石有“圣智仁义,显白道理”;之罘刻石有“光施文次,安帝巡行6次,顺帝巡行1次,桓帝巡行3次,灵帝巡行1惠,明以义理”,“义诛信行”;会稽刻石有“宣省习俗,黔首斋次。班固《东巡颂》、《南巡颂》和崔马因的《四巡颂》,其内容都是壮”,“饰省宣义”[2](卷6《秦始皇本纪》)。这些刻石文字表明收稿日期:2003-11-06作者简介:刘太祥(1959—),男,河南方城人,《南都学坛》主编、编审,主要从事秦汉史研究
