中国传统地方行政制度的主要特征分析_赵炎才.pdf

《中国传统地方行政制度的主要特征分析_赵炎才.pdf》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。

1、2009年3月上海行政学院学报Mar.,2009第10卷第2期JournalofShanghaiAdministrationInstituteVol.10,No2中图分类号：D69文献标识码：A文章编号：1009-3176（2009）02-031-（8）中国传统地方行政制度的主要特征分析赵炎才(中南财经政法大学，武汉430073)摘要：中国传统地方行政制度实乃中国传统社会政治制度的重要组成部分。其时代特征，从总体上来看，主要有四：郡县制、封国制与特辖制并世而立，政级配置与控制措施同生共存，制度性与变通性良性互动，具体性与目标性有机统一。它们密切联系，彼此

2、互动，体现了地方行政制度伴随传统社会变迁而日趋完善。关键词：传统；地方；行政制度；主要特征；并世而立；同生共存；良性互动；有机统一中国传统地方行政制度实乃中国传统社会（自秦迄清）政治制度的重要组成部分。迄今为止，学术界有关的个案或专题研究比较多，而对其主要特征虽有所论及，但仍有待进一步深化。其时代特征，从总体上来看，主要有四：郡县制、封国制与特辖制并世而立，政级配置与控制措施同生共存，制度性与变通性良性互动，具体性与目标性有机统一。一、郡县制、封国制与特辖制并世而立在中国传统社会中，民族众多、地域辽阔、地区间经济发展不平衡等国情决定了地方行政制度内涵的复

3、杂性与丰富性。在其时代特征中，郡县制、封国制与特辖制并世而立比较突出。所谓郡县制系指取代分封制后以地域为主的行政管理体制；而封国制则是传统分封制在现实社会中的历史遗存，旨在处理宗法家族与国家权力关系而设置的特殊地方管理模式；至于特辖制则为边远地区设立的带有一定军事色彩的地方行政管理体制。三者并世而立在一定程度上体现出传统地方行政制度收稿日期：2008-10-25作者简介：赵炎才男（1963—）中南财经政法大学人文学院教授博士31第2期上海行政学院学报2009年的实用性、灵活性与多样性。从理论上而言，郡县制的设置旨在强化中央对地方的直接控制，维护君主专制。

4、从历史角度而言，它是继分封制后出现的行之有效的地方行政管理体制，顺应了中国传统政治制度发展的时代潮流。分封制最初出现于商后期，至周则扩及全国。后因战争兼并加剧，血缘管辖逐步让位于地域管辖。郡县制萌发于春秋，定制于战国中期。其确立之初因所处地域距国都较远行政级别位居县制之下。后因国土面积逐步扩大，其行政地位不断攀升，渐高于县制，最终演化成地方最高行政区划。从政治制度史角度而言，郡县制可谓对分封制的深刻革命，且与中央君主专制行政制度相吻合，成为君王统御地方，强化全国统治的重要手段。具体地说，郡县制自秦横扫六合，建立统一中央集权国家后开始在全国实施，汉承秦制并

5、有所发展，继之而起的其他各朝无不奉此为圭臬。总体而言，其形式主要有三：两级制（如郡县）、三级制（如州郡县）、四级制（如省道府县）。它们虽层次有别，但无不体现了郡县制的基本精神，反映了地方行政制度的历史进步性和君主集权专制制度的日臻成熟。在实际推行郡县制过程中，封国制作为传统分封制的历史遗存在一定程度上是对郡县制的必要补充。众所周知，分封制既重视血缘又突出政治关系，使宗法等级制度贯彻于地方行政之中。迨至①秦一统天下，统治者虽将其废除，但欲藉“封建”巩固君主专制政权的理念并未消失。乘势而起的西汉将此一理念转化为现实。刘邦在与项羽争夺天下时曾分封部分将领为王，

6、后继封一些功臣为列侯，但在称帝后却又将这些异姓王侯全部翦除。在他看来，秦之速亡关键在于未行分封，无王室子弟供卫中央。有鉴于此，他欲藉分封同姓王扩张刘氏宗族势力来提升中央权力，统治全国。如此直接导②致郡国两制并存局面的出现。此一精神亦为后来诸多朝代如西晋、唐、元、明、清等统治者所继承。需要指出的是，此期封国制虽形似西周但质实迥异。西周分封为长久之制的层层实封，而此期分封多为权宜之计的一层分封，实封与虚封并存。可见，它在很大程度上难与西周时期相提并论。与郡县制和封国制并世而立的还有特辖制。如果说前两者着眼于中原地区地方行政制度的完善，那么，后者主要侧重于边疆

7、地区或新开发地区的地方行政管理。具体时代不同，其名称也往往各异，但大多带有浓厚的军事色彩。如汉代设有都尉及都护府。一般而论，都尉在边境地区与太守分疆而治。此部分地域也称都尉，为实际行政区，可分部都尉及属国都尉两种形式。前者主要按东、南、西、北、中方位分设诸部都尉，旨在加强防御力量。它常设于新开辟的少数民族地区，以临时军管制与保存民俗，免征赋税等措施相结合。而后者原本为专职管理少数民族的官员。汉武帝时，因部分匈奴降汉，故设属国都尉实施管理。后因内附少数部族愈多而渐次增加，并下放归郡太守所管，但在地域上与郡太守分疆而治。迨至东汉它已成为管理少数民族的特殊行政

8、区。此外，汉代还设有西域都护府，以军事监护方式管理天山南北绿洲上的五十个左右的小