从新制度主义视角看我国土地征收制度

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1、从新制度主义视角看我国土地征收制度　　摘要随着我国城市化和工业化的推进，在征收农村集体土地过程中由于制度不完善，很多农民都在土地征收中遭受了利益损失，激化了社会矛盾，影响了农村稳定发展的大局，严重阻滞我国的现代化进程及和谐社会的构建。本文以新制度主义理论为依据分析了我国征地制度存在的缺陷，并且提出了相应的解决措施。关键词新制度主义土地征收二元分割土地财政中图分类号：D920文献标识码：A一、土地制度的城乡二元分割我国实行的是城乡分割的二元化土地制度，土地有国家所有和集体所有之分，土地要实现“农转非”，必须先“卖给国家”，然后再由国家将土地出让给开发商开发建设。这种政府垄断着土地一级

2、市场的格局，很显然为其牟利行为提供了可乘之机。主要表现在：（一）钻法律的漏洞，人为扩大土地征收范围。10我国《宪法》第10条第1款规定：“城市的土地属于国家所有。”第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”这就意味着凡是城市化和工业化的发展所需要的土地，无论是否符合公共利益，都需要通过国家的征地行为，把农村集体所有的土地转变为国有土地。然而，《宪法》在第10条第3款中又接着规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”很显然前后两项的规定是互相矛盾的，要满足第1款和第2

3、款的要求，就会违反第3款的规定，而要坚持第3款的规定，又不能满足第1、2款的要求。导源于这种矛盾性的规定，就产生了这样一个难以自圆其说的问题：在我国城市化发展过程中，大量的农村土地转化为城市建设用地，这种征收转换是否符合公共利益。其次，我国的《土地管理法》第43条第4款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地。”该法的第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”从内容和语义上讲，前款所规定的“任何单位和个人进行建设”肯定不能等同于后款中的“公共利益”。加以剖析，我们就可以理解为：不仅公共利益需要的土地可以征收，而

4、且单位和个人进行建设的非公共利益所需土地也可以通过征收的方式获得，并且在征地补偿方面享有和公益性征地相同的政策。另外再加上我国目前的法律对公共利益只是作了原则性的规定，具体什么是公共利益或公共利益的具体范围是什么却未加说明。这就造成公共利益实际上没有界限，土地征收也就没有一个具体的参考标准。10（二）乐于征地卖地，获得土地财政。在一般意义上，土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系。但在中国语境下，土地财政主要是指地方政府通过土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。豍由于我国实行的是城乡分割的二元化土地制度，政府作为农民与开发商之间土地交易

5、的中介，要收取一定的土地出让金。这样政府成为了公共利益的“确定者”，征地双方的“当事人”，补偿标准的“裁定人”。根据新制度主义中的委托代理理论，公共权力和公共资源的所有者处于委托人一方，本文中也就是指农民；公共权力和公共资源的使用者处于代理人一方，主要指政府。当代理人以非法方式获取公共权力所掌握的稀缺资源时，也就变成了所谓的寻租者。政府也是理性经济人，也会不顾公共利益，而追求政府官员所在的集团利益的最大化。在土地征收过程中，地方政府往往会受到集团利益的驱使，利用自己的垄断地位，假借“公共利益”之名，低价从农民那里征地再高价出让，从而获得巨额的土地出让金收益，这样的地方政府也就成为了

6、寻租者。在有些县市中，土地出让金占预算财政收入的比重已超过了50%，有些地区甚至超过了80%以上。豎这样就形成了中国独特的土地财政现象，不仅严重损害了农民的利益，激化了社会矛盾，而且损害了政府的形象。10二征地补偿制度存在缺陷“公权力从个别公民得到不平等的利益时，要么必须予以解除，要么通过赔偿给付给与补偿”豏土地征收的本质是国家利用强制性权力将原所有权人的土地变为国家所有，原土地所有者的财产权受到了损害。因此，必须给予被征地者合理的补偿。我国的《土地管理法》对征地补偿作了系统的规定，实践中也在不断探索并逐步完善，但是不可否认的是征地补偿尚有许多地方有待改进：（一）补偿标准不科学。《

7、土地管理法》规定，征用耕地的补偿费为征用前三年平均产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍，征用耕地的补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。政府在征收农民的土地时，向农民支付的补偿是有标准的，但是出让土地的定价却没有标准，这样政府就可以通过拍卖的方式从中赚取差价。据了解，近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约2万亿元。豐（二）补偿方式单一。10我国《土地管理法》规定的征地补偿安置方式主要是一次性的货币补偿，多年来