谈城市土地储备制度中的难点与对策.doc

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1、谈城市土地储备制度中的难点与对策　　　　一、城市土地储备制度　　　　建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地和开发，在完成一系列前期开发工作后，变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的“土地银行”制度。　　　　建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止

2、的状况。由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过“退二进三”，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。　　　　1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大

3、提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。　　　　城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成

4、功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。　　　　二、机构设置及法律制度　　　　目前土地收购储备机构设置的模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购-储备-出让政策，土地储备机构隶属于土地管理部门，接受收购储备委员会的领导和监督。比较已实施土地储备制度的城市的经验，双结构的运行比较顺利，但尚需工作运行的制度予以保证。要保证部门之间的协调、有效，减少运行环节，提高土地储备和

5、土地资产运营效益，必须制订科学的土地收购、储备和供应计划，并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机的结合起来，把有关责任分解到各职能部门，协调行动。因此，土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，需要规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的紧密配合。如城市土地利用用途要受城市规划所制约。《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”在城市中相同经济区位不同用途的土地其价值差别很大。土地储备制度的一个目的是要获得土地市场的垄断收益，而储备的土地的规划用途及规划指标的控制，是

6、否与这个时期市场的土地需求结构相适应，是否能获得相应的投资收益，对土地储备机制的运作影响很大。从这一点讲，规划部门与土地管理部门的协作效率就非常重要。目前大多数城市政府机构设置中，规划和土地部门都是分设的，这种情况下，市长挂帅的土地收购储备委员会的作用就显得非常重要。　　　　1999年实施的新《土地管理法》对城市政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权并没有明确规定，因此需要从法制上对土地收购储备制度予以研究。《土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利

7、益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合约期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的；……”；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权包括：①国家建设的需要；②实施城市规划和社会公益事业的需求；③土地使用期限届满，未批准续期使用的；④由于土地使用者的原因，如单位撤销、搬迁、破产，连续两年以上未使用土地或不按批准用途使用违反土地使用权出让合同约定