加强信用担保立法,促进信用担保健康发展

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1、.加强信用担保立法，促进信用担保的健康发展甘功仁中央财经大学法学院教授，博士生导师　　信用担保是指由专门的信用担保机构为中小企业向银行贷款提供保证服务，接受担保服务的中小企业向信用担保机构交付一定担保费用的担保方式。当被担保的企业不履行或不能履行债务时，由信用担保机构对贷款银行代为履行债务。信用担保是保证担保的一种特定形式，但它又与自然人保证和一般法人组织的保证不同。信用担保产生于20世纪二三十年代的工业化国家,担保的对象是中小企业,目的是为贯彻国家的中小型企业政策服务,促进中小企业的发展。从国外开展信用担保的实践看,运用中小企业信用担保制度

2、扶持中小企业的发展,是世界各国的通行做法。　　我国自改革开放以来,中小企业有了长足的发展，到目前为止，中小企业已经超过1000万户，工业总产值和利税的比重分别占全国总数的60%和40%左右，提供的就业岗位约占城镇就业总数的75%。中小企业已经成为国民经济的重要组成部分,对经济和社会的发展作出了重大贡献。但是，中小企业在迅速发展的同时,也遇到很多困难。其中,资金紧张,融资渠道狭窄已成为制约中小企业发展的重要因素。为了促进中小企业的进一步发展，我国也效仿世界各国的通行做法，积极试行面向中小企业的信用担保制度。1999年.6月原国家经贸委出台了《关

3、于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，对信用担保机构的设置、资金来源、组织形式、运作方式、责任承担等问题作了规定，要求各省、自治区、直辖市积极试点。北京、上海等地颁布了关于中小企业贷款信用担保管理的若干规定，为建立中小企业信用担保制度提供了一定的法律支持。但是，由于这些规章的效力层次低，缺乏统一性和权威性，而且一些规章的适用对象又是特定的，没有普遍适用的效力，因此从总体上说，我国目前试行的信用担保基本上处于一种无法可依的状态，从而出现了许多信用担保不规范的问题，造成了信用担保的混乱。例如，信用担保机构组建上的分散滥设，商业性担保公司、互

4、助型担保组织、由政府出资的信用担保机构等组织形式一哄而上;信用担保机构的运作极不规范，随意操作，随意担保，扩大了银行和信用担保机构的经营风险，以至于使贷款银行产生对信用担保机构的不信任，也导致一些信用担保机构倒闭关张;缺乏信用担保机构的监管规范，监管主体、监管职责不明确，有关行政管理部门要么放任不管，要么滥加干涉等等。　　信用担保本来就是高风险行业，而法律规范不健全可以说是信用担保中最大的风险。因此，要使信用担保制度能够顺利推行，首先必须使信用担保规范化，法制化。当前的急迫任务就是要加强信用担保立法。　　一、制定全国统一的信用担保法.　　信用

5、担保业虽然不是金融业，但它直接关乎我国的金融安全和中小企业的发展，并且信用担保制度涉及面很宽，包括机构设置、资金筹措、责任承担、风险控制、监督管理以及与银行和政府的关系等诸多方面，因此必须进行整体性的统一立法，从宏观上统一规范全国的信用担保业。　　由于信用担保的高风险性，世界各国对信用担保一般都有统一立法。例如美国国会制定有《中小企业法案》、《中小企业政策法》、《中小企业投资奖励法》，日本制定了《中小企业基本法》、《中小企业振兴法》、《中小企业经营领域调整法》、《中小企业信用保证协会法》、《中小企业信用保险公库法》，加拿大制定有《中小企业融资

6、法案》，韩国制定有《信用保证基金法》等。这些国家的信用担保机构在国家立法的规范之下，开展信用担保业务，进行有序运作，既有效地为中小企业解决了融资的困难，促进了中小企业的发展，又有效地防止了金融风险，维护了良好的社会信用机制。　　在国家立法层次上，到目前为止，我们国家还没有关于信用担保的专门立法。虽然在2002年6月全国人大颁布的《中小企业促进法》中,订有信用担保的条款，其中第19.条规定“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系,推动对中小企业的信用担保,为中小企业融资创造条件”，但是这仅是原则性的一般号召，没有解决信

7、用担保的具体规范问题，尚不足以成为信用担保的法律依据。此外，我国虽然制定了《担保法》，但《担保法》是基于保障债权人实现其债权的指导思想而制定的,主要反映了债权人的利益,却少有从维护担保人应有的法律地位和权益的角度考虑,更未对信用担保作出具体规定。现行《担保法》也不足以成为信用担保的法律依据。国务院至今没有颁布信用担保的行政法规，只有原国家经贸委、财政部分别颁布了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》和《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》等部门规章，北京、上海等地颁布了有关信用担保的“若干规定”和“实施细则”等地方政府规章。这些规章

8、效力层次低，缺乏统一性和权威性，并且很不完善，许多应当规定的问题都未做出规定。这些行政规章既缺乏立法依据，又缺乏统一规范信用担保的效力。信用担保无法可依的状况是十分