土壤污染模式PPP探讨

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1、土壤污染治理PPP模式探讨继大气、水污染防治后，土壤环境污染成为我国下一步重点治理的目标，但土壤治理是一个系统的工程，需要稳定而持续的资金投入和技术投入，而当前制约土壤污染治理的最主要问题是资金来源问题。目前，中央及地方在环境治理领域积极推行PPP模式，国家也在酝酿一系列鼓励政策，促进和规范土壤污染治理领域政府和社会资本合作，并逐步将土壤污染防治领域全面向社会资本开放。本文旨在对土壤治理的现状及PPP模式进行初步探讨。一、当前土壤污染现状及治理难点根据环境保护部与国土资源部于2014年联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，目前

2、全国土壤环境状况不容乐观。部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的超标率为16.1%，从地域分布来看，南方土壤污染重于北方;长三角州、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤金属超标范围较大。[1]污染破坏了土壤自身结构，导致农作物减产和农产品品质降低，进而危害人体和牲畜健康，危害生态环境安全和人居环境安全。相对于大气污染和水污染，土壤污染的治理任务难度更大，主要表现为四点：一是，土壤污染属于次生污染，大气污染、水域污染和资源低效利用是造成土壤污染

3、的重要原因。在治理土壤污染的同时，还需要同时保证大气污染、水域污染得到有效遏制，并提高资源的利用率，所以土壤污染的防治是一项系统性的环境治理过程。二是，土壤污染中的有害物质极难降解，甚至可能永远在环境里循环，对人类生产和生活带来极大的负面影响。三是，土壤污染治理的成本非常大，而我国土壤污染防治的工作又处在极不发达的初级阶段，土壤污染治理资金存在巨大缺口。四是，目前我国缺乏专门的立法对土壤污染者的责任进行认定。二、土壤污染治理的法律环境目前，我国关于土壤污染治理的立法和规章只零散分布在一些部门法和部门规章内，如《环境保护法》、《农

4、业法》、《土地管理法》、《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》(国办发〔2013〕7号)等法律文件中，尚未有关于土壤污染治理的单行法律的颁布。早在2015年3月召开两会的时候，环保部部长陈吉宁透露，环保部门正在加紧起草《土壤污染防治法》，制定土壤污染行动计划。相信在不久的将来，《土壤污染防治法》就会颁布实施。在《土壤污染防治法》起草工作紧锣密鼓进行的同时，各地方也展开了地方土壤防治立法工作，如湖北省已于2016年2月1日通过了《湖北省土壤污染防治条例》，该法将于同年8月试行。福建省也组织起草了《福建省土

5、壤污染防治办法》，该办法已于2016年2月1日施行。我国环保法法律基本都秉承“污染者负担”原则。虽然我国尚未有立法明文规定由谁来承担土壤污染治理的费用，但参照其它单行法律的规定，土壤污染治理的费用应由污染者最终负担，这也符合国际惯例。然而，由于我国目前尚无有效的问责机制，“污染一块地就走人”的现状让政府很难向污染者收取土壤污染治理费。因此，作为责任方的政府，就不得不自行考虑被污染土地的治理费用来源问题。三、PPP项目运作模式设计分析土壤修复的公益性较强，不能通过向公众收费收回投资，最后还是依赖于政府付费。就政府付费来源问题，目前

6、，土壤修复项目多数是将修复后的部分土地作为建设用地进行出让，政府将土地出让金作为政府付费的来源。在这种模式下，可能会存在如下问题：一是，项目生命周期通常较短，治理企业完成修复工作后不参与后续持续维护，土壤治理的长期效果存疑;二是，如果政府出让土地的土地出让收入不足以支付治理费用，也会对政府的治理意愿构成制约。我们认为，可以探索建立一种新型的土壤修复PPP运作模式，将土壤修复工程和修复后土地开发结合在一起，即：政府通过竞争性程序选定社会资本负责土壤污染修复项目的投资、修复治理。政府设定考核指标，根据绩效考核指标对社会资本的治理效果

7、进行考核，并支付治理服务费。政府将治理后的部分土地通过划拨、出租等方式，在一定合作期限内授予社会投资人使用，由社会投资人开发建设一些有利于保护土壤资源且能够有效防止土壤二次污染的项目，如市政公园、特色景区等。政府和社会投资人可以就此运营产生的收益进行分成，且政府分成部分可以冲抵土壤治理费用。经过治理的土地，也可以出让用于建设非污染项目。经过土壤治理和项目开发，带动周边地块价值的增加。政府和社会投资人可以探索建立有关收益分享机制。四、案例分析1.岳塘模式在目前为数不多的正在进行的土壤修复PPP项目中，湘潭市岳塘区竹埠港土壤修复工程

8、率先开启了将土壤修复和土地开发结合的PPP模式。湖南湘潭市岳塘区竹埠港老工业区，面积仅有1.74平方公里，却是湖南省乃至国家重金属污染治理的重点区域。该工业区由于长期的化工生产，每年排出大量的废水、废气、含有镉、铜、铅等大量废渣的重金属，致使当地的土壤和地下水中