中国农村土地制度研究

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1、中国农村土地制度研究文章来源：国土资源经济研究院　土地，是国家的原始基础，是民生的直接依靠。中国迄今为止，仍然是一个农业国家。13亿人口中有8亿是农民。不解决农村、农业和农民问题，中国的现代化就无从说起。而解决三农问题的核心在于解决农村的土地问题。本文回顾了中国土地制度的沿革和形成的原因，分析了三中全会以后形成的当前土地制度的缺陷和面临的困境，着重指出了现行农村土地制度在效率与公平方面的缺失和国家坚持现行农村土地制度的原因。然后在此基础上试着提出了国有化+永佃权+两田制+农村社会保障的综合土地制度改革方案。    第一章中国农村土地制度的历史沿革    一、1949年以前中国农村土地制度的沿革

2、    中国作为一个古老的封建农业国家，农村土地制度与中国农业生产力和社会政治经济形势变化有着密不可分的关系。    在世袭政治时期，中国是“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”[1]土地是全国最大的地主--皇帝的“私有”财产,土地所有权归皇权所有，全国所有的土地都是皇帝的。虽然直接使用和经营土地的包括皇族、地主和自耕农,但皇族、贵族和地主不但直接控制着绝大部分的全国土地，而且这些人还有绝大部分土地的占有权和所有权。因而世袭政治时期的土地制度是皇帝（代表“国家”或者“家长”）所有制。所以，自夏朝开始，中国的绝大部分农民，从没有直接拥有过土地。他们要么为佣，为主劳作；要么租地而耕，为地主创

3、造财富。    几千年过去了，到孙中山推翻皇帝世袭制度时，仍希望“耕者有其田”，不过始终没有做到。但政党政治制度的变革，使中国的土地制度也发生了一定的变化。民国以后，皇权土地从此没有了，随着“土地私有化”的发展，直接拥有土地的地主成为土地的真正主宰。因此，中国土地制度形式从皇帝所有制，转向了“地主私有制”。只不过，这种土地私有制度，不是现代意义的土地产权制度，其私有程度具有一定的模糊性。但是，这种土地制度的变化，至少说明土地拥有者对土地有了更多的自由权利。    民国初期，随着“土地私有化”的发展，全国土地迅速向地主集中。“地主所有的土地占首位，富农仅次于地主，富农中有不少是出租土地，具有半地

4、主性质。地主、半地主或富农占全国农户不到10%，占全国耕地的60%左右，而且多数是上中等的好地和水田。”也就是说，全国90%的农户只有占全国40%左右的耕地。[2]自耕农、半自耕农无地化日趋严重。南京国民政府于1930年6月颁布的《土地法》和国民党中央于1941年12月颁布的《土地政策战时实施纲要》，一定程度上肯定和助长了这种"土地私有化"的进程。孙中山“耕者有其田”的希望成为广大农民的泡影。国民党没能实现孙中山的志向。    土地制度一直是中国共产党在各个革命阶段的一项根本制度。1928年，在井冈山革命根据地，中国共产党颁布了中共历史上第一部关于农村改革的法律文件??《井冈山土地法》，规定“

5、没收一切土地归苏维埃政府所有，以乡为单位，分配给农民共同耕种，禁止买卖。”这个土地法，是中国第一个废除土地“皇权所有制”和土地“地主私有制”的土地法。但后因自耕农对没收一切土地的做法表示不满，而大部分农民希望拥有土地，于是1929年4月制定的《兴国县土地法》中把“没收一切土地”改为“没收一切公共土地及地主阶级土地”，并成为抗日战争之前，中国共产党解决土地问题的主要思路。此后，中华苏维埃共和国于1931年11月颁布了《中华苏维埃共和国土地法》，因其受“左倾”教条影响，土地改革没有取得成功。1936年毛泽东总结历史经验和教训，指出：“谁赢得农民，谁就赢得中国；谁能解决土地问题，谁就能赢得农民。”又

6、经过若干年实践摸索后，中国共产党于1947年10月正式公布了《中国土地法大纲（十六条）》。这个和1861-1865年美国南北战争期间林肯的《解放黑奴宣言》具有同等政治影响的《土地法》使民众迎来了一个新中国。    二、1949年后的农村土地制度的沿革    中华人民共和国成立后，全国土地的50%-80%仍为地主所有，另有10%-15%为富农所有。从1950年开始至今，中国先后进行了四次较大规模的土地制度改革，经历了四个时期。[3]    第一时期：1950年代初    1950年6月30日，颁布实施的《中华人民共和国土地改革法》彻底完成了中国历史上土地制度最根本的变革，使亿万农民分到了土地，真

7、正实现了孙中山“平均地权”和“耕者有其田”的愿望。标志了新中国在土地所有制方面的基本方针。新中国力图通过土地改革，废除民国时期的封建地主土地私有制，建立农民土地私有制，“使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地和其他生产资料，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的苛重地租”，形成了自耕农所有制。在这一时期，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。(《土地改