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1、法学评论(双月刊)2002年第2期(总第112期)立法研究关于战略环境影响评价制度立法的思考王曦易鸿祥内容提要:战略环境影响评价制度在重大开发决策这一关键环节可促进环境与发展的综合决策,是实施可持续发展战略的重要法律手段之一。如何制定一项符合中国国情的切实可行的战略环境影响评价法律制度,是当前我国立法部门、环境法学界所高度关心的一个问题。本文从宏观角度对这一制度的立法做了理论分析,认为这项立法是必要的、可行的并具有良好的政治、经济、社会和环境影响。主题词:战略环境影响评价立法环境法环境影响评价可持续发展实施可持续发展战略,
2、要求决策的科学化和民主化,即决策方法论的改革和进步。战略环境影响评价制度(StrategyEnvironmentalImpactAssessment,SEIA)或战略环境评价制度(StrategyEnvironmentalAssessment,SEA)是环境与发展综合决策的一项重要制度。它要求我们在做出有关经济开发活动的宏观决策如有关的政策、规划和计划之前,考虑该决策对环境可能造成的各种影响,以减轻或避免它对环境造成不良影响,从而做出正确的决策,促进经济、社会和环境的可持续发展。自1979年环境保护法(试行)实行以来,环境影响评价(EIA)
3、制度在我国已实施了20多年,取得了较大的成效。但环境影响评价制度仅适用于具体的建设项目,对于政府宏观政策、规划和计划的决策无所裨益。为了实施可持续发展战略,进一步发展和完善环境影响评价制度,有必要制定关于战略环境影响评价制度的法律。一、战略环境影响评价制度立法的必要性以法律建立战略环境影响评价制度,将环境影响评价的范围由单纯的建设项目环境影响评价扩大到对宏观开发政策、规划和计划等战略决策的环境影响的评价,主要有以下原因:1.科学决策的要求在当代,政府的宏观决策对国家的经济、社会、人口和环境的前途具有决定性的影响。因此,宏观决策的科学性和正确性尤
4、为重要。在科技革命和社会经济发展的推动下,社会专业分工越来越细,社会关系越来越多、越来越复杂,加上社会节奏加快,政府宏观决策面临的不确定因素越来越多。在这种情况下,各级政府必须适应这种变化,高度重视社会和经济的综合性和武汉大学法学院教授、博士生导师、法学博士,环境法研究所副所长。武汉大学法学院硕士研究生。97法学评论2002年第2期宏观调控,改革决策方法,坚决实行科学决策,以促进经济、社会、人口和环境的全面发展。最近,党的十五届五中全会又再次强调要促进决策的科学化
5、民主化。科学决策的一项重要原则是系统原则。系统原则要求决策者在决策过程中对整体与局部、内部条件与外部环境、当前利益和长远利益,主要目标和次要目标,以及它们之间的相互关系和作用,加以系统分析和综合平衡,然后进行决策。战略环境影响评价就是体现这种综合决策思想的一种方法和制度。它要求对拟议中的宏观开发政策、规划和计划的各种环境影响进行评价,为决策者提供关于拟议中宏观开发政策、规划或计划的环境影响(尤其是对环境不利的影响)的信息,把资源与环境的价值放在了宏观决策的天平上,使它们同经济、社会发展等价值一同得到衡量和考虑,从而有助于决策的科学性和正确性。2
6、.决策方法论改革的必要科学决策的前提之一是决策方法论的科学化。决策方法论主要有两种:简化论与系统论。简化论又称还原论,是自牛顿以来的近代科学占支配地位的方法论。简化论认识事物的方法是将复杂的事物分解、简化,直到将其分解、简化为彼此互不联系的最简单的因子,然后从最简单因子的层次上来认识事物。简化论的缺点是它容易导致学科之间彼此孤立,并使科学同整体的、复杂的世界相分离。它往往只见树木,不见森林,忽视系统中的各种联系,孤立地研究各个部分,分别地处理各部分的问题,单打一,头痛医头,脚痛医脚。它表现在环境问题上就是割裂环境与发展之间的联系,考虑
7、环境问题时忽略经济发展问题,进行经济发展决策时忽略考虑环境问题。我国当前所面临的许多环境问题都是决策方法的失误所带来的恶果。许多环境问题治理成效不大也是由于忽视了环境与发展相结合,没有将解决环境问题同促进经济发展结合起来考虑。例如,我国大跃进时期的以粮为纲,以钢为纲的决策,导致自然资源和生态资源的大规模破坏,以至我们今天不得不为其付出沉重的代价。系统论的特点是注重事物间的联系,把相联系的事物作为一个有机整体,从整体的角度观察问题、解决问题。表现在环保问题上,就是将经济发展、人口、资源和环境等看作一个有机整体,并实行环境与发展综合决策
8、,从系统的角度综合解决各个部分的问题。我国淮河和太湖等流域的综合治理,将控制和治理污染与经济转轨、经济发展结合起来,取得了良好效果,在流域范围比较成功
