关于立法助理制度的思考.doc

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1、关于立法助理制度的思考立法助理有广义和狭义之分，广义的立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。狭义的立法助理专指议员个人立法助理，负责为议员草拟法案，撰写演讲稿，分析法案，对政策提出意见，准备工作剪报。随着各国立法工作的专门化和立法机关职能的强化，议员立法助理呈制度化、规范化发展趋势，己比较定型。议员立法助理成为各国议会等立法机关的重耍辅助力量。其中，美、英、法、德等西方主要国家的议员立法助理设置及其相关规定更为成熟。

2、欧美国家实行政党政治、议会政治，立法、行政、司法三权分立和制衡。议会行使立法权，从而议员是立法主体，是具政党和选区选民的代议员，须代表他们的利益和要求。为此，当议员感到自己的知识、经验、能力、精力难以应付口趋繁重的立法议案时，就会产生借助外力和外脑的冲动。所以，欧美国家议员立法助理制度的产生及发展有着内在的历史原因。这对于我们全国及省一级人民代表大会及其常委会行使好立法权不无借鉴意义。一、引入立法助理制度的原因1•现代立法的专业性与技术性已非昔口可比，立法助理制度的建立是适应现代立法技术复杂化的要

3、求使然。立法技术是立法活动中所遵循的用以促使立法合理化的方法和操作技巧的总称，包括立法结构技术和立法语言技术。这些立法方法、立法策略和立法操作技巧作为一种经验的积累与总结，是立法活动中必不可少的一种能力。然而，在我国立法机关中，掌握这些专门立法技术的人才相对缺少，造成了立法科学性的客观不能。尽管人大常委会的成员专业性较强，其工作机构通过合理配置人员结构可以暂时地、部分地满足立法机关对专门立法技术人才的需求，但这只是治标不治本的办法。冃前看来，设立立法助理制度，如为人民代表配置个人助理，以提供专业建

4、议与对法律的解释，可以适当缓解立法主体对其所血临的立法技术复杂化的压力。2•行政权力的扩张，已日渐威胁到立法权的独立行使。立法机关凭旧有人员配置条件，无法与行政机关抗衡，难以担当起现代立法的重任、充分表达民意。既然政府机关配有大量专业人员以提升其总体质素，那么为了抑制并应对行政权的膨胀、增强自身实力，立法机关也需要法学学者、律师等专业人员来满足英科学性和专业性的要求，逐步实现立法的职业化，以提高立法权威并加强对政府的监督。3.立法机关功能衰退。理论上，立法机关的功能应包括监督政府、表达民意和创制法

5、律等，但事实上，由于行政权的干涉以及立法机关内部的不足，这些学理所言的功能已难以充分地施展。从内部原因上讲，立法者的法律专业能力欠缺是造成立法机关的功能衰败的原因之一。然而，耍求人民代表具有专业人士一般的法律知识、独立地履行立法者的职责，实在有些强人所难。毕竟，即使是法律专业出身的立法者，也难以成为精通所有立法案的通才，也不可能对一部法规从头至尾全盘包揽。因此，从现实的可能性出发，只需要人民代表在立法的某些最重要的环节起关键性作用就可以了，诸如法律、法规成立的必要性论证、审议中若干争议问题的协调和

6、决策等等。至于法律、法规中的一些专业性和技术性的细节问题，一般可交由起草部门和权力机关的工作机构去完成。如果耍防止在细节问题上这些部门或机构的越权甚至谋私，使立法权更加完整，避免被分解的危险，权力机关及其组成人员可以增设和扩大自身的立法辅助机关或个人助理，并通过充分发挥他们的作用并加强对其的控制，来保证立法权的完整性。在这种情况下，立法助理制度就成为一种合理的选择。4.立法的民主化要求。立法的民主化包括立法在形式、程序或立法过程上的民主。我认为，衡量立法的民主化应考虑立法者来源与构成的多元化、全民

7、性或广泛性程度，并以立法的实质内容作为考量的棊础，而不能仅看参与立法人数的多寡。也就是说，现代立法是通过保障程序与内容的实质性来实现民主的，其目的是要体现民情、顺应民意。而普通公民自己无法充分合理地表达，需要凭借立法职业者的收集、整理和代表民意的活动来发挥利益聚合功能。立法助理作为协助立法的专业人员，能运用自己的经验知识和专业技能，将民众零乱、分散的意志和要求进行集中、整理、分析过滤、归纳综合成型，最终以文字的形式表达出来。毕竟，立法助理所拥有的丰富的专业知识和冷静审慎的思维方式，正好可以弥补来自

8、于人民代表的随意性、盲目性和法律知识储备的不足。二、确保立法助理制度有效实行的措施1.助理招聘：应由人民代表自行决定个人助理的聘用，以确保代表不会被助理“思想绑架”，而具有独立的判断，国家也无法利用指派助理來控制人民代表，避免行政权对立法权的干涉。抑制行政权的膨胀本來就是设立立法助理制度的初衷之一，倘若提供专业建议的助理由国家（政府）规定，则难以保持政治的屮立性，而人民代表又在法律知识上依赖其建议,那么必然造成立法权受行政控制、民意代表形同虚设的后果。关于选拔助理的标准，我认为，基