结建人防工程所有权归属探析

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1、结建人防工程所有权归属探析闫黎丽*【内容摘要L结合住宅小区修建的人防工程（以下简称结建人防工程）涉及国家、开发商和小区业主等多方利益，而目前关于结建人防工程所有权归属并无法律明文规定，司法裁判也不统一，导致结建人防工程所有权归属处于无法可依状态。随着人们生活水平的逐步提升，私家车日益普及，地下空间利益凸显，由于所有权归属权不明，结建人防工程也成为利益相关方争夺的对象。对于结建人防工程所有权归属，理论与实务界提出了“国家所有说”、“开发商所有说”及“小区业主共有说”。这三种观点中，应以“开发商所有说”值得赞同，在采纳此观点的同吋，应通过司法解释或修改法律的方式明确结

2、建人防工程所有权的归属，由此以消除纷争，实现物尽其用。【关键词】：结建人防工程公共物品私有化投资者所有权一、引言人民防空工程（以下简称人防工程）是当代城市建设的重要内容，口是战I］寸掩蔽人员、物资，防备敌人空中袭击，保护城市居民生命财产安全和物资安全的重要手段。其职能在于应付战争灾害，同吋兼有应付和平吋期自然灾害和突发事故的职责。我国人防工程建设始于建国初期，1951年一1978年期间为纯战备阶段，此阶段人防工程均为国家投资建设，功能仅为战备，单建式人防工程居多，结建式较少。上世纪80年代初，和平与发展逐渐成为当代世界主题，我国人防工程建设方针开始向“长期准备、垂

3、点建设、平战结合”转变，国家鼓励平吋利用人防工程为经济建设和人民生活服务，现阶段人防工程普遍兼具战备、商业价值双重功能，商业价值突出；引入个人、企业、社会组织等社会力量修建人防工程，投资主体多元化。人防工程按建筑形式可分为单建式人防工程和结建式人防工程。所谓结建式人防工程，系指结合地面建筑修建的防空地下室，易于就近疏散和迅速掩护，多用于平民掩蔽。依照我国现行法，城市新建民用建筑必需配套修建人防工程①。由此，在我国现今实务中，城市新建住宅小区都按照法律规定而结合地面建筑配套修建了人防工程，即结合住宅小区修建的人防工程。唯理论和实务上对此类人防工程的所有权归属存有较大

4、争议，先后提出了“国家所有说”、“开发商所有说”及“小区业主共有说”。本文拟对此三种学说加以分析，并于此基础上提出自己的见解。二、结建人防工程所有权归属的立法与司法现状作者单位：闫黎丽，中央财经大学法学院民商法专业博士研究生。%1参见《人尺防空法》第22条。进入二十一世纪，我国经济蓬勃发展，城市化水平逐步提升，人量人口逐渐向城市集中，多层建筑开始兴起，共同居住的住宅小区成为城市居民的主要居住形式。同

5、］寸，人民生活水平不断提高，私家车广泛普及，城市居民开始充分利用地下空间，用以停车、储物其至居住。结建人防工程作为城市地下空间的重要组成部分，商业价值也日益重要，其同

6、吋涉及国家、开发商和小区业主等多方利益①,而其所有权归属又存在着立法“模糊”和司法不统一现象，致使各方利益主体争夺不休、矛盾加剧。（一）立法“模糊”1984年国家人防委发布的《关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的通知》中规定：“凡不按规定修建防空地下室的，城建部门不得发给施工执照”。虽然《通知》仅是部门规范性文件，不属于法律性文件，但是其通过行政审批手段强制新建民用建筑必需修建人防工程，有力地保证了结建人防工程在全国范围内的顺利建设。但是，《通知》并没有规定防空地下室的所有权归属问题。为保障人民防空的有序发展，我国于1996年颁布了《人民防空法》，明确规定了“

7、谁投资、谁使用、谁受益”②的原则，但是也没有明确结建人防工程的所有权归属。2007年，我国颁布了《物权法》，其作为确定所有权归属的基本法律,也没有明确结建人防工程的所有权归属。虽然《物权法》第52条规定：“国防资产属于国家所有”，但是对“国防资产”的涵义和范围都未做详细规定，无法认定“国防资产”包含“结建人防工程”。各地根据《人民防空法》制定了地方人民防空条例、实施办法或管理规定，但是各地规范也互不统一，其至相互矛盾。北京、江苏等地与《人民防空法》一脉相承，只规定结建人防工程的使用、管理与收益，未规定所有权归属③。也有部分地方法规对结建人防工程的所有权归属做出了明

8、确规定，上海市、重庆市、湖南省、秦皇岛市等地将结建人防工程所有权归属于开发商所有④，而沈阳市、本溪市等地将之归属于国家所有⑤。这些规定虽然明确了人防工程所有权归属，但都是在其上位法一一《人民防空法》未予规定的情况下由各地方自行规定的。根据物权法定的法学原理和立法法的规定，其立法依据及法律效力显然存有瑕疵⑥O（二）司法裁判“不统一”实务中，对于人防工程的所有权归属，法院裁判吋的立场也存在较大分歧，%1国家利益在于战争期间利用结建人防工程防空避睑，用以防备敌人空屮袭击，保护城市居民生命财产安全和物资安全；开发商作为经济主体，其目的在于获取商业利益；由于结建人防地下室位

9、于小区Z内