论全面深化财税体制改革背景下事权和支出责任分离

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1、论全面深化财税体制改革背景下事权和支出责任分离摘要：原有分税制改革受各种因素制约，制度框架继承了各级政府间原有的支出事项，与事权的关联考虑不多，缺乏明晰的事权和支出责任规范划分的政治机制，同时政府间财政收入的分配格局并未伴随财政职能的下放而发生根本性变革，产生了政府间事权、支出责任、财权、财力不相适应的孑盾，引致事权重叠交叉、事权与支出责任分离、事权与财权不匹配、事权与财力不确定等问题，带來制度激励偏离公共性和治理失效的风险，亟待全面深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度,以更好发挥中央和地方两个枳极性，促进政府治理整体效能最大

2、化。关键词：事权;支出责任;财权;财力；分离;改革中图分类号:F810.42文献标志码:A文章编号:1673-291X(2014)31-0089-03山于制度变迁充满着对利益的博弈，作为经济体制改革突破口的财政体制改革实质上是权力和利益的调整与再分配过程，是中国财政主导型经济体制的内在要求。政府间财政关系涉及到很多方面，归结起来主要包括事权、支出责任、财权和财力四个要素，财政体制的核心问题是屮央与地方政府财力分配和事权划分，基础是事权及支出责任协调匹配。但由于基本的中央与地方制度安排没有改变，单兵推进的财税体制改革没有带来实质意义上的宪政

3、结构变化，中央与地方、上级与下级政府之间，在财政自利驱动下事权常作非正式调整，财力也常发生非正式转移配置，各级政府支出责任与可支配资金反向变动，支出责任与收入能力不匹配，造成了“财权上收、事权下移”的畸形格局，产生了政府间事权、支出责任、财权、财力不相适应的矛盾。一、事权和支出责任分离的突出表现放到中国现行政治架构下来观察，由于地理区位与资源禀赋、历史与现实条件以及区域非均衡发展，法律对各级政府事权的划分过于原则：不明晰、不合理、不规范、不科学、不对等，没有严格实施政府间事权与支出责任相适应原则，事权与支出责任分离，支出责任重点不明确，导

4、致基木公共服务呈现明显的区域、城乡和群体的非均等化、凹陷现象特征，表现为城乡二元化、身份碎片化、地域碎片化，固化了城乡二元与阶层分化结构。一是事权重叠交叉严重。从规范和稳定角度来看，中国当前大量政府间事权都属于共担性质，共享事务过多使得职责细分无法深人、难以公平，各级政府的职责高度重叠交叉，上下职责同构现象严重，存在模糊地带，中央政府“大而全”、地方政府“小而全”。除了少数事权如外交、国防等部门主要属于中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权延伸或细化。由于法律体系内对于事权分配与支出责任的划分缺乏有效的问责机制和监督机制，责

5、任的赋予和履行存在利益性阻碍，带來管理责任和支出责任的分化。审计署2013年上半年报告显示，在事权分配方面，18个省2011年公共财政支出中，地方行政管理、公检法支出等明确属于地方责任的仅占21%,而教育、•卫生、支农等支出责任多数未明确。二是事权与支出责任分离。事权的边界完全取决于政府责任的内容及其实现方式，不能与责任以非对称形式存在，不能脱离责任而存在。为了实现中央政策目标与地方官员行为间的激励相容，中央政府通过行政逐级发包制将屮央的支出责任下移，屮国目前“事权”和“支出责任”的划分不少是通过“一事一议”的方式进行的，事权与支出责任直

6、接对应的情况只发生在专享事务范围，大量存在的中央与地方共管事务出现事务共管而支出责任独享的分割现象，“剪不断，理还乱”。在新增支出责任划分上缺乏规范的协调机制，缺乏可操作的具体规定和细致划分，支出责任错配导致了政策讨论和制度安排上的混乱、屮央与地方支出失衡，严重制约了地方供给“越位”和“缺位”并存现象，引发潜在的地方政府性债务风险。三是事权与财权不匹配。中国政府间财权划分的行政性而非法律性方式，没有建立在政府间事权和支出责任明确划分的基础上，中央与地方政府间财权分配呈现“倒三角”，财税立法权集中在中央，地方政府缺乏相对自足的税权和完整的地

7、方税体系，财权不足和履行公共服务职责的自我财政能力过低;相反，事权分配却呈现“正三角”，越往基层，支出责任越重。山于政府事权配置重心偏低、过分下沉，事权配置与各级政府行政和财政能力不对称、不适应，中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对不足，对地方的依赖性很大，相对缺位，而收入能力有限的地方政府却承担了过多的事权和实际支出责任，公共服务的范围、顺序、水平或标准出现了一定程度的扭曲，财权与事权的失衡或者说财政错配造成公共服务效果不明显，不能有效供给。四是支出责任与财力不匹配。收益权划分的主导权完全在中央，地方没有法定的收益权，政府支出责任与

8、财力保障不匹配现象严重，无法实现财力与事权有效匹配,造成效率损失，带来地方政府行为失范。从1993-2012年，地方财政收入占比从78%下降到52%,而支出占比却从72%上升到85%,屮央财政