社会资本投资公路建设存在的问题与对策建议

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1、社会资本投资公路建设存在的问题与对策建议岳福青交通运输部规划研究院摘要：社会资本投资公路建设项R在缓解地方公路建设资金压力，化解政府债务方面发挥了积极作用，但实施过程中仍存在一些突出问题亟需解决。在调研基础上，首先查找了社会资本投资公路建设存在的主要问题，包括民间资本投资意愿不强，投资人介入时机不明确，部分投资人过度追求建设期利润，建设项目实施环境不健全等。然后，在深入分析问题成因的基础上，提出了一系列针对性政策建议，包括科学决策PPP项目，放松社会资本准入门槛，増加社会资本盈利渠道，细化投资协议

2、与特许经营协议，加强风险控制，健全诚信体系，加强信息公开等措施。关键词：公路建设;社会资本;风险控制;政府监管;信息公开;收稿日期：2016-12-21基金：交通运输部软科学研究项目“公路建设管理体制改革专题研究”，项目编号2015-312-220-190Received：2016-12-21社会资本在国民经济中的地位和作用日益凸显，鼓励社会资本进入公共基础设施领域，采用PPP模式（政府和社会资本合作模式）进行融资和建设，是我国投融资体制改革的重要举措。其冃的是为了更好地发挥市场配置资源的决定性作

3、用，防范和化解政府债务，充分发挥社会资本的活力，提高公共产品的供给效率，使基础设施产品从“政府生产”转向“政府提供”，进而推动政府职能转变公路作为重要的基础设施，一直是社会资本投资的活跃领域。实践表明,社会资本投资项目在缓解地方公路建设资金压力，化解地方政府债务等方面发挥了积极作用。但从总体看，仍存在民营资本投资意愿不高，部分投资人过度追逐建设期利润，工程质量下降，一些项目不能按时开工等问题図。研究在对广西、贵州、重庆社会资木投资公路建设项目实施情况调研的基础上，梳理了社会资本投资公路建设存在的问

4、题，分析了问题成因，并针对性提岀了政策建议。1实施情况新《预算法》规范了地方政府举债融资机制，PPP模式已成为地方政府重要的融资方式，各地在基础设施建设中引入社会资本的积极性很高，社会资本也表现出了较高的参与热情。2000年至今，调研的三省（区、市）合计实施社会资本投资项目83个，总里程6174km,总投资约5489亿元。这些项目总体进展顺利，大部分已经建成通车。各省（区、市）一般采用公开招标方式选择投资人，并对投资人财务状况、投融资能力、信誉、从业经历等方面提出了较高准入要求。投资人确定后，即组

5、建项目公司，一般采用设计施工总承包（EPC）+社会监理的模式组织实施固。政府和社会资本之间通过投资协议和特许经营协议明确双方的权利和义务。项目建设运营期间，交通运输部门负责对工程质量、安全、工期、建设资金、养护质量、运营服务水平等进行监管。为维护公共利益，保证建设目标顺利实现，各省都加强了对社会资本投资项目的监管。不断完善相关制度法规，规范执行程序，加强对项冃公司履约考核，严格设计变更审批，增大质量、安全检查频率，强化信用评价与信息公开。总体看,社会资本投资公路项目执行较好，缓解了地方政府建设资金

6、压力，推动了规划目标的实现。2存在问题2.1民间资本持观望态度PPP模式的政策初衷是化解政府债务，激发市场活力，提高公共产品供给效率，其出发点是鼓励民间资木进入基础设施和社会公共事业领域。但从调研情况看，各省社会资本投资公路建设项目的投资人基本为国有大型企业，口由于《招标投标法实施条例》允许具备能力的投资人自行实施项冃，所以即使建设阶段，民间资本也很难进入。国企大量参与PPP项目，仅意味着公路建设相关债务从地方政府资产负债表简单转移到国企资产负债表上，从公共部门总体看，债务并未削减。据统计，央企负

7、债总额已从2008年的4.3万亿，飙升至2015年的31.1万亿（负债率从58.4%上升至66.2%）。社会资本投资人逐渐向大型国企集屮的趋势已经背离了PPP模式的政策初衷，既不利于激发民间资本活力，也不利于从总体上化解基础设施建设负债。上述问题的成因是多方面的:首先，国企资金实力雄厚，融资成木低，民企融资难、融资贵£11。地方政府为降低融资风险，更倾向于将PPP项目交由国企来实施。各地在招标投资人时，均设置了较高准入门槛，虽然也允许联合体投标，但限定了联合体成员数量，且要求联合体各方均应符合招标

8、人提出的资格条件。其次，公路建设项目投资回报周期长，回报率低，民间资本投资积极性不高。此外,ppp项目涵盖投资、建设、经营多个环节，而我国大部分民营企业业务单一，不具备全产业链管理能力，实施风险大，成本高。2.2过度追求建设期利润基础设施投资是一种长期投资，投资人应追求投资效益。但调研发现，一些项冃已将“长期投资”异化为“短期投资”，片面追求建设期利润，为降低建设期成本，擅自降低工程技术标准，通过不合理变更降低工程造价。目前，重进度，轻质量与安全，重主体工程，轻环境保护、绿化和附属