公安机关之执法地位探究

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1、公安机关之执法地位探究【摘要】在铁道交通事故处理中，现行行政法规、规章未能解决铁路公安机关合理科学的执法定位问题，这给事故的救援带来很多阻碍甚至引发矛盾。解决这个问题，目前至少需要在两个方面进行改革：一是要把《铁路交通事故应急救援规则》中规定的警方职权至少上升为行政法规规定；二是要从体制上解决行业公安自身执法的相对独立性问题。【关键词】公共安全铁道应急警务执法地位研究背景分析对于我国的铁路运输，一方面，无论是日常运营还是特情调图处置，都是由铁路主管部门统一负责，发生事故后也是由铁路主管部门统一协调处理，实行的是集中统一调度指挥的体制。另一方面，因为事故调查涉及面较广，专业性

2、和技术性较强，加之现行的铁路公安体制等因素的制约，即使是现行的《铁道交通事故应急救援和调查处理条例》（下文简称《条例》），也未能跳出这些制约因素，因此不能为铁道交通事故处理提供全面科学的指导。这对目前的铁道警务应急处置造成了很多不利的影响。与地方公安机关相比，无论是在事故处置的执法地位还是在应急警务活动程序上，二者都存在着很大的差异。在理论上，重大铁道交通事故属于公共安全危机事件,国外对于公共安全危机的研究已经较为成熟。“其在西方国家是一个日臻成熟的学科，基本理论原则己经形成，核心是全面紧急事态管理原则，在此之下包括全危险方法、综合紧急事态管理系统、紧急事态管理的生命周期或

3、四个阶段理论以及有准备的社区理论。它们构成了西方国家公共安全管理理论的基本框架，广泛应用于公共安全治理。这些理论原则主要由美国创立，为西方国家所采纳，成为西方公共安全管理的理论原则。”①在西方国家公共安全管理理论的影响下，我国在《紧急状态应对法》出台后，从国家到各部门、各行业基本都结合自身工作特点研究制定了应对紧急事态的预案。铁道部遵循公共危机应急管理的四阶段理论，对铁路应急管理在突发事件预防预警应急准备、应急响应、恢复各个阶段的业务进行了详细分析，并结合我国突发公共危机应急管理的研究成果，建立了铁路部门应急管理体系框架，初步构建了包括《国家处置铁路行车事故应急预案》、《条

4、例》、《铁路交通事故应急救援规则》（下文简称《规则》）在内的应急管理制度体系,这标志着我国铁道部门应对紧急状态的工作已经基本上升到了制度层面，但这些框架性的制度在2008年山东“4•28”事故，特别是2011年温州“7•23”事故处理中捉襟见肘。在2011年温州“7-23"事故救援过程中甚至出现了“温州特警与铁道官方部门语调不一致、救援步调不一致”事件，因此引起了民愤。所以，对于警方在应急处置铁道交通事故中的执法地位、基本原则、警务快速反应机制等基本理论，需要深入研究，而从依法行政、科学用警的角度看，执法地位则是研究的基础，是进一步解决问题的关键。铁路公安机关在处置铁道交通

5、事故中的角色分析在国务院的《条例》中，并未详细规定公安机关的职责,涉及公安机关的职责主要是事故报告、事故调查、法律责任三个部分，而事故救援环节则较为模糊。在事故报告环节，《条例》第十四条规定：'‘事故发生后，事故现场的铁路运输企业工作人员或者其他人员应当立即报告邻近铁路车站、列车调度员或者公安机关。有关单位和人员接到报告后，应当立即将事故情况报告事故发生地铁路管理机构。”这说明公安机关是接受事故报警的机关和处理警情的机关，接受后不是自己自主处理而是需要向事故发生地铁路管理机构报告，等待指令。在事故应急救援的环节，《条例》并未明确界定公安机关（包括地方）的这个职责。按照其第十

6、八条规定，事故发生后首先采取措施的是列车司机或者运转车长，如果车长无法处置的才报告邻近铁路车站、列车调度员进行处置。只有在第二十条规定的事故发生地县级以上地方人民政府的应急预案启动的情形出现后，地方公安机关才会随着地方政府的应急预案而启动参与救援。在第十九条的情况下铁路公安机关仿佛没有责任，仿佛没有工作可做，其实乘警是在车长的指挥下参与处置，按照现有体制紧急处置启动权则由车长承担。乘警是听车长绝对指挥还是自我独立决策友好协作成为紧急情况下的一个问题。这涉及到救援的协作力度、效率、责任承担主体等方面。这样就不利于积极警务的展开，特别是救援。在事故调查环节，《条例》第二十六条虽

7、然明确了公安机关是事故调查主体之一，但由于铁路公安的行业警察体制问题，调查的独立性无法保障，公正性先天缺陷，因此导致质疑不断，公信力不足。在追究法律责任环节，虽然《条例》第四十条规定：“构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但由于上述行业警察身份的问题，其自由裁量幅度、暗箱操作的空间特别大，追究力度有限，不能做到公开通明。总之，《条例》并未解决铁路公安机关合理科学的执法定位问题。不过，铁道部的《规则》进一步明确规定了公安机关在铁路交通事故中应急救援的职责问题。《规则