“营改增”-中央与地方分权探究

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1、“营改增”-中央与地方分权探究“营改增”：中央与地方分权探究摘要：2011年10月的国务院常务会议已决定开展深化增值税制度改革试点，且扩大范围至10个省、直辖市和计划单列市。营业税改增值税的优势日渐显现，但从试点运行的现状上看，中央与地方的分权问题日益突出。从“营改增”的背景、运行现状及其突出的屮央与地方分权问题进行分析，结合国外经验及法律相关规定给予改革实施提出建议。关键词：“营改增”；中央；地方；分权税收中图分类号：F810.42文献标志码：A文章编号：1673-291X(2014)22-0089-03一、屮国“营改增”运行的背景屮国目前最为重耍的两个流转税税种，即增值税和营业税是分立并

2、行的。在中国经济发展的现状和加快经济发展转变的新形势下，“营改增”，其实施背景大致有以下三点：(-)增值税抵扣链条与作用的发挥增值税具有中性的优点，当政府在筹集收入的同时并不对经济主体施加区别对待的压力，有利于鼓励和引导企业在公平竞争中发挥出自己的优势，因此，在市场的经济运行中，充分发挥增值税的中性效应成为“营改增”改革的背景之一。但在实践中，影响增值税的这种中性效应的一个原因就是增值税的税基不够宽，并不能包含所有的商品和服务，因此导致经济运行屮，增值税的抵扣链条被打断，因此中性效应大打折扣［1］。(-)第三产业排除在增值税的征税范围之外中国目前将第三产业排除在增值税的征税范围之外,因此对服

3、务业的发展造成了较大的不利影响。由于营业税是对营业额的全额征收，而且无法抵扣，所以不可避免地会在实践中出现重复征税的情况，对企业在竞争中所提供的自身价值产品和经营决策受到严重影响。同时，对于国际通行的进出口零税率做法，因为中国服务业适用营业税而导致在出口时无法退税，货物含税出口，因此中国的货物同其他国家的出口货物相比，在国际竞争上处于明显的劣势地位。因此，将营业税改为增值税以缓解这一状况。(三)收征管实践中两套税制带来一定的难度在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为或者混业经营的行为不断出现，销售守法和经营方式不断产生新的变化，形式越来越复杂，对于征收部门而言要准确地划分商品和服务各自的

4、比例也十分困难，这就给两套税制并行的划分基础提出了新的挑战。而且信息技术的发展使传统商品服务区域向现代信息化服务发展，商品和服务的概念愈加模糊，难以界定，因此适用增值税还是营业税成为一大重要难题。综上，可以说营业税改征增值税势在必行。国际经验也表明，绝大多数国家都是实行商品和服务共同征收营业税。逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，最终使增值税取代营业税是符合国际惯例的，也是中国深化税制改革的必然选择和最终目标。二、“营改增”中央与地方税权分配的问题按照国家规划中国“营改增”分为三步走：即部分地区、部分行业试点，选择部分行业在全国范围内进行试点，笫三步，在全国范围内实现“营改增”。取消

5、营业税。按照规划，最快有望在十二五（2011—2015年）期间完成“营改增”[2]o从“营改增”的背景和实施现状屮我们可以看出，作为国家“结构性减税”的政策Z—和“十二五”报告中提到税制改革重点的举措，“营改增”背负了国家和公民的太多期望。现在实行的“营改增”政策规化从各个方面详细规制了“营改增”后增值税的征税范围、税率等问题。但如果我们研究相关文件就会发现，其实众多文件中都“巧妙”地回避了一个问题，那就是“营改增”后的税收征管权和税收收益权应当如何划分。“营改增”，必然涉及两个问题，其一是中央和地方征税权如何分配问题，其二是国税局与地税局是合还是分，如何做出调整的问题。这就意味着“营改增”

6、的改革不能把目光单纯地放在税种调整或者税制改革这种问题上，追根溯源，应该以此为根基，重整当前中国不完善分税制带来的混乱局面，重新设计增值税税权划分制度，完善中国转移支付制度，最终对中国整体财税体制以及经济社会体制带来重大变革。（一）税权划分的基本内涵及主要类型1•税权划分的涵义。税权是可以分离的同时也可以共享。税权完整的划分概念应当包括税收立法权、税政管理权、征收管理权、税收司法权和税基归属权等内容。但税权的概念总体来说还是比较模糊的，比如地方政府享有的税权，既可以是指部分税权，也可以是指全部税权。税权划分主要指税收立法权、税收征管权和收益分配权在中央与地方间的配置，具体包括以下三个方面内容

7、：划分中央和地方立法机构的税收立法权，规范国税、地税系统的税收征管权，明确中央与地方政府的税收收入归属权。2.税权划分还包括横向划分和纵向划分［3］o税权划分除了传统的中央与地方纵向配置内涵外，还包括税权的横向划分，即按照权力制衡机制的要求，实现税权在国家立法机关、行政机关和司法机关的合理配置，体现税收的效率与公平。税权划分的基木类型。根据资料显示，我们可以将税权划分的基木类型总结为以下三种：（1）税权集中型