论危机管理中的权力配置与责任机制

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1、论危机管理中的权力配置与责任机制近来，伴随着人们对抗击SARS问题认识的深入，“危机管理”这个术语得以频繁地使用，建立危机管理机制的必要性正在为越來越多的人们所重视。本文试图结合此次抗击SARS的有关事宜，对危机管理的有关问题从行•政法学和公共管理学的角度进行省察，对危机管理中政府、社会和个人的关系，尤其是对行政组织的权力配置和责任机制等难点问题进行了尝试性架构，以期对日后建立和完善中国危机管理机制有所裨益。一、危机与危机管理的概念、特征与分类（一）危机与危机管理的概念“危机管理”这个术语的内容非常丰富，这是由“危机”的多样性所决定的。一般说来,危机管理中的“

2、危机”,包括Emergency（紧急事态）、Crisis（危机）以及Risk（风险）等表述危险状态或者紧急事态的情形。Crisis是指构成社会体制的既存的人力、物力、信息、能源等要素以及使这些要素发挥作用的诸原理及价值处于崩溃和恢复的转机之中的极其危险的状态或者时代转换期。因此，与CrisisManagement相对应的危机管理是指一个国家或者地区受到外来军事攻击Z际，需要采取军事的及非军事的措施，来应对军事上乃至政治上极其危险的状态。包括军事性应对在内的与对外关系有关的这种危机管理问题，不作为木文研究的对象。Risk意味着被置于危害、损害、损失等危险状态，因

3、而与RiskManagement+

4、

5、对应的危机管理多用来表述企业层面的风险管理机制，其与行政组织“危机管理”对危机的把握方法是不相同的。不过，二者具有诸多共通之处，可以相互学习借鉴，互为补充。因此,木文虽然不将其作为专门的研究对象，但根据需要也略有涉及。Emergency是指构成社会体制的人力、物力、信息、能源等要素，由于某种没有或者无法预期的悄况发生，而直面遭受重大损害的威胁或者已经遭受重人损害，要求立即予以支援及救助等即时应对的全部紧急事态或者非常事态，如大规模地震、特大洪水等突发性事件导致的需要即时支援及救助的状态等。因此，与EmergencyMana

6、gement相对应的危机管理主要是指中央政府及地方齐级政府等行政组织介入的，应对诸如自然灾害、技术灾害、传染性疾病、经济性恐慌、恐怖事件、暴动等国内各类突发性事件导致需要支援及救助的状态等。本文所探讨的危机管理正是以这一部分为主要对象的。综上所述，“危机管理”这个术语具有广义和狭义之别。广义上包拾对作为同义词的紧急事态、风险、危机等事态的应对机制，而狭义上仅指应对紧急事态的有关机制。基于危机的多样性和复朵性乃至各种形态的危机和紧急事态的共性，我们可以进行如下概念界定的尝试：所谓危机管理，是指有关组织、国家乃至国际机构为避免或者减轻危机或者紧急事态所带来的严重威

7、胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理措施和因应策略，包括危机的准备、危机的运作、危机的解决与危机解决后的复兴等不断学习和适应的动态过程。在某种意义上，任何防止危机发生的措施、任何消除危机产生的风险与疑惑的努力，都是危机管理。而上述定义强调了危机管理的有组织性，从平时就有组织地进行危机准备,直至危机解决、恢复平常时期这样一个不断学习和适应的连续过程。曲此可见，危机管理的忖的主要有两个：其一是限制危机源，通过对可能导致突发性事件等危机的原因进行限制，以达到避免危机的日的;其二是建立和完善危机管理的组织及制度，以应对未来可能发生的危机，在

8、有限的时间等严格制约的条件下，使事态恢复平常。（二）危机的特殊性质归纳上述泄义，可以看出紧急事态等危机都具有如下特殊性质：1、非预期性乃至意外性，即有关事态及状态的发生是不能或者难以预测的，是一种打乱既有体系或部分体系运作，对于体系内变量的i种急遽而突然变化的状况；2、冃大的危险性和威胁性，即该事态含有高度危险，可能使构成社会体制的人的生命、身体、财产等要素和机能达到崩溃的程度，因而，排除这种危险性及威胁性成为优于其他任何价值取向的行政冃的。3、不确定性和多样性，即事态的未来发展推移具有不可判定性，呈现出各具特色的多样性和变换性，因而要求危机管理的应对策略具有

9、随机应变性和具体应对性；4、紧迫性，即由于可供选择判断的时间有限，一旦放置，就有导致不均衡化、恶化,甚至引起社会混乱、组织崩溃的危险，因而要求迅速实行救援策略、恢复策略等加以应对,在相当短的时间内作出政策选择。（三）危机的分类危机的表现形态往往是各种各样、千变万化的，但是，就危机的基本形态而言，不外乎如下几种类型：第一，有关资源和资源交换的危机，例如，风灾水害、流行病变、地震、海啸等自然灾害，能源枯竭等能源危机（或曰自然界不可抗力引起的灾难），公害等自然破坏，核能发电事故等技术危机（由于主观故意或者行为过失而人为制造的危机），大规模倒产、大量失业、恐慌等经济危

10、机等;第二，有关社会日标及政治日标的危