政策与法律的互补谐变关系探析

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1、政策与法律的互补谐变关系探析党的政策在我国是一个复杂、活跃且十分重要的社会现象。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“发挥政策和法律的各自优势,促进党的政策和国家法律互联互动。”这一论断表明，政策和法律各自具有和对独立、不可替代的优势，且二者之间乂是密切联系，互补互联谐变。如何进一步认识政策和法律的互补谐变关系，反映客观存在的政策现象与法律存在之间的现实逻辑，克服简单化认识倾向，需要对政策与法律的逻辑关系进行进一步探讨。一、政策与法律关系的再认识政策是人类社会发展到一定阶段的产物，是政治上层建筑的重要

2、组成部分，是国家、政党为实现一定历史时期的政治、经济、文化等任务和目标而确立的行动准则、措施和方针。从颁布的主体来看，政策可分为党的政策和国家的政策，从表现形式来看，有纲领、决议、决定、纪要、指示、通知、建议、批复、规划、办法等。除了某一方面的具体政策以外，大凡政策内容都较为抽象，具有指令性、指导性和原则性。一般认为，政策是为了实现特定目标而规定的、调整各种关系的路线、方针、规范和措施的统称。本文所指的政策包括党关于国家的政治、经济、社会等方面政策，也是政策中的核心部分，但不包括党内法规。党内法规是管党治党的重要依据，依规

3、管党治党是依法治国的政治保障。党章是最根本的党内法规，是党内的“宪法”，要求全党必须一体严格遵守执行。党的十八大以来，中央出台或修订的党内法规达50余部，为从严治党提供更为坚实的制度支撑。党内法规也常常严于法律，“党纪国法”时常并列使用足以显示其地位、性质，制定及其效力范围与政策有很大的不同。一般认为，法律是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。法律通常采用制定法的形式，有法典式的，也有单行法规形式。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和地方规章从广义上也属于法律范畴。总体来看，

4、法律的确定性和规范性强。关于政策与法律的关系，以下观点值得重新思考:一是政策仅仅是法律的渊源或法律是政策的定型化。这里的“渊源”大凡是指法律制定素材或内容的来源，不是指法律的效力来源。该观点强调的是，政策经过一段时间的试验或检验，成熟后再通过立法加以确认成为法律。在社会关系变革的时期，调整和协调人们之间的利益关系要靠政策，经实践检验，修改完善后再由国家权力机关立为法律，是立法稳妥性的重要渠道。但不能以此为理由，把法律仅仅视为是政策的规范化、定型化和制度化的产物，甚至把法律视为政策的替代，法律制定后，政策的生命周期也就结束。

5、这种笼统地把政策视为法律的初型，而法律是政策的定型化、规范化的观点有简单化之嫌。因为，政策只是法律过渡的逻辑否定了政策的独立性和政策的现实逻辑，不能回答政策在特定的“无法”历史时期曾发挥过独特的作用，也不能回答政策在现实领域发挥作用所达到的深度、广度和效力也有为法律所不及的现象。此外，与法学学者通常将政策视为一种法律渊源一样，非法学领域的学者则又将法律纳入公共政策的范畴，即公共政策分为获得法律形态的公共政策和未获得法律形态的公共政策。不同学科的不同观点，可以看出政策与法律关系的复杂性。二是政策统治本质上是人治论，它是与法治

6、相排斥的。有学者认为，由于政策的制定大凡是“拍脑袋”的个人或少数人的决策机制，所以，政策通常表现为人治，依靠政策、崇尚政策就不可能依靠法治、崇尚法治。诚然，要实行法治，就要实现从依靠政策到依靠法治的转变开始。为了防止政策失误产生的“瞎指挥”和“瞎折腾”在新时期重演，也必须把政策的制定建立在民主、科学、理性和法治的基础上。但不能将政策与法律割裂开来，认为只有将政策全部转化为法制后才能实现依法治国的方略，实际上是把政策的制定和执行过程中的一些个别现彖扩大化，否定政策存在的客观性和合理性，有以偏概全的嫌疑。人治化的政策制定的体制

7、机制、方式方法与政策本身不是一回事；况且，当前已经建立了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的重大政策制定程序，齐级政府也正在建立法律顾问制度，确保规范性政策文件、重大决策的制定质量。正如有学者所言，随着法治观念的普及和全社会的认同，制定法律的程序与制定公共政策的程序正日趋一致。所以，从当前的法治坏境来看，政策不等于长官意志，决策并非领导拍板。同时，法律也不是万能的，纯而又纯的“法律统治”也是不存在的。就法律本身而言，也存在着“恶法”和司法部门枉法裁判的现象，也出现过一些冤假错案，但我们不能以此就认为

8、法律也是人治的。看来，如何在“善法良策”的价值取向上寻求政策与法律的一致性是一个十分重要的任务。法律有善恶之分，恶法之治并非法治；政策也有良劣之别，良策之治亦非人治。善法良策是社会良好治理和达成善治的需要，岀发点和落脚点都要体现人民意志和利益，都是实现社会公平正义的重要保障。三是主辅关系或可有可无论。该