建设项目需求分析与投资决策规则选择下

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1、建设项目需求分析与投资决策规则选择（下）郑宪强2013-1-2810:00:27來源：《经济与管理》2012年第4期（-）政府投资竞争性项目国有企业的组织角色是政府代理人，其投资第I类建设项H时，利用公共资源参与市场竞争，等同于行政规则与经济规则竞争，竞争的结果往往是行政规则占优。以钢铁项目为例，近年来由于我国基本建设投资增幅较人，为满足市场需求，许多民营资木纷纷投资钢铁生产项廿，与国有钢铁企业同台竞技，这是市场需求导向的竞争常态。不过，一系列行政干预措施频频岀台，如《关于清理钢铁项目的通知》（发改产业［201

2、012600号），以重复建设、产能过剩为由，强制关停或组织国有钢企并购重组屮小型民营铁矿开发和钢铁生产项H，出现了不少像亏损国企山东钢铁兼并重组盈利的民企H照钢铁的普遍案例［4］。在行政规则主导下，经济规则被逐出市场，市场需求无以满足，市场配置效率由此受损。其实重复建设是市场竞争的必然结果，这只是表明市场产品同质，这会激励企业在产品创新上投入资源，更好地满足市场需求。政府参与竞争领域建设项冃的投资时，民营投资的命运有二：一是投资失败或中途撤出，二是寻求行政资源依赖。不论哪种情形，对于整个社会而言，需求都没有得到

3、有效满足，投资效率难以提高。因此，从经济效率角度来看，政府投资模糊了行政规则与经济规则的边界，导致政府逐利、私金逐名的无序，市场需求无以满足，不符合私有资源的效率原则和公共资源的公平原则。此外，我们还可以看到另外一种竞争景象，即在分税制度语境下，一些地方政府为了“一已Z利”，纷纷为本地或自己的企业撑起一把保护Z伞，甚或身先士卒冲锋在前，亲自操戈，为本地或自己企业保驾护航，企业Z间的竞争俨然成了各地方政府之间的行政竞争。一个个“高新园区”、“基地”在地方政府招商的大旗下纷纷成立。在行政资源配置不均衡的条件下，行•

4、政干预扭曲了市场资源配置效率。（二）政府投资纯公共物品第III类建设项冃是纯公共物品，公众需求是其供给的唯一理由。不幸的是，这种纯公共物品的行政规则决策屮掺杂着过多的经济诱因，同时忽略了投资决策的社会规则基础。2005年，国家重点文物保护单位圆明园管理处做出决策，在圆明园遗址东部挖深湖底，铺设防渗膜，同时改建驳岸，修建游船码头［5］。该项建设项口违规暂且不论，但从其决策行为可以看出，此项工程最大的决策指向是经营游船和快艇牟利。投资决策用经济规则替代了行政规则，并将社会规则弃Z—旁，未经环境评价，破坏遗址原态，开

5、展经营性游船和快艇娱乐项忖，有违公众需求。尽管没有经济诱因，但是违反社会规则，一厢情愿推行行政规则的代位决策现象在一些转移支付建设项冃也较为常见。在新农村建设中，有些地方政府不顾及农民实际需求，拆村赶农民“上楼”。有些扶贫项目不考虑其适应性，如在2003年“非典”Z后，为解决贫困地区人畜饮水问题，国家扶贫办给西藏计委拨付了一笔资金用于安装水管，而且指定不得挪用。可实际问题是，有些贫困村所紧缺的是一座桥或一条渠［6］o由此可以看出，行政决策是自上而下的，行政规则下的投资决策是否有效取决于成本预算约柬和公众需求的满

6、足。在此模式下，决策者和需求者独立，信息不对称将导致所供非所求的无效结杲。消除信息不对称的最佳途径就是公众参与公共建设项目的投资决策。参与式投资决策一方面可以反映利益相关者的诉求和需求，另一方面也可以弥补决策者知识或信息的不足。部分城市基础设施投资过度、农村基础设施投资不足等都是弱势公众少有参与公共资源行政决策的表现。投资过剩和投资不足都是决策参与不足的表现。参与式的要素是赋权公众，让其提出需求，使公众需求尽情表达［7］。由于决策者和使用者分化，使用者需求可能未能在建设项冃中得到充分反映，导致项冃建成斤于使用者

7、需求落差较大，往往会出现“好心办坏事”的结果。（三）民间资本投资准公共物品第IV类建设项日是准公共物品，也是为满足公众需求，因而该类项口首先需要遵守行政规则主导下的公平准则。同时，该类建设项冃具有全部或部分可经营性，资源可由民间投资配置，所以项H还需要考虑经济规则主导下的效率准则。由此可见，在保证公众需求和公平的前提下，此类建设项日还可以允许民间投资者渔经济之利。近些年来，我国基础设施（包括市政公用设施）项目正在越来越多地釆用特许经营的融资模式，吸引民间资木参与投资。项廿形成了投资者、决策者和公众需求者的完全独

8、立规则博弈格局，决策者耍兼顾投资者的利益诉求和公众需求。不过，需要注意的是，若投资者利益与公众需求有冲突时，政府决策者需要在两者Z间权衡，但权衡的结果不应该牺牲公众需求。深圳市梧桐山隧道即由民间外资参与投资的BOT建设项冃，在城市化加速背景下，2000年后收费站已经成为阻碍市区与东部盐田港地区的咽喉瓶颈，公众交通需求得不到满足。在政府与隧道公司谈判未果的情况下，深圳市政府在2002年投