中国防汛决策体制和水灾成因分析

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1、中国防汛决策体制和水灾成因分析土维洛一、中国防汛抗旱指挥系统和水利部的组织结构二、水利系统决策机制屮的缺陷三、从“长江防御特大洪水方案”看长江水灾成因【注释】1998年中国长江流域的洪水灾难有多重原因，其中之一就是防汛决策机制和防汛管理休制方面存在的问题。然而，当学者少家们把注意力放在生态环境遭到破坏等问题上时，防汛决策机制和防汛管理体制问题却很少引起大家的关注。本文即从这一问题入手，分析防汛决策机制和水灾成因的相互关系。一、中防汛抗旱指挥系统和水利部的组织结构一个结构合理、功能健全的行政组织，是实现

2、公共政策冃标的必要条件。中国的防汛管理体制和防汛决策机制是通过防汛抗旱指挥系统来实现的，虽然这个指挥系统机构庞人，但由于存在着结构及功能上的缺陷，使它不能充份、有效地完成防汛任务。从1950年以来，负责救灾防灾的政府机构历经了多次调整变化。1950年2月27口，政务院成立过“屮央救灾委员会”，由政务院副总理董必武任主任，委托内务部办理该委员会的H常工作；1957年改由政务院副总理邓子恢任主任，规定该委员会的办公室设在内务部。1958年，屮央政府认为，“实现了水利化，就消灭了水旱灾害、旱涝保收了，再过儿

3、年，屮国人就不知道什么是灾荒了”，因此，撤销了中央救灾委员会。此后不久,在人跃进政策造成的三年严重灾荒时期，又恢复了“屮央救灾委员会”。1969年，主管救灾丁作的内务部被撤销，救灾工作由财政部监管代管，这对救灾丁作的止常进行是相当不利的。1978年，乂成立了民政部，再度主管救灾工作。[1]1988年6月2日，国务院的“国发34号文件”决定成立“国家防汛总指挥部”，并确定了该指挥部的人员组成。1992年8月15R,国务院将原来的“国家防汛总指挥部”改名为“国家防汛抗旱总指挥部”，规定该指挥部负责全国防汛

4、抗旱工作的统-指挥和调度。“国家防汛抗旱总指挥部”的总指挥是国务院副总理，副总指挥由水利部部长、国家发展计划委员会副主任和国务院副秘书长担任，并由原水电部长、现任政协副主席的钱正英担任顾问；指挥部的秘书长兼办公室主任是水利部副部长図，副秘书长是解放军总参谋部作战部部长；“防汛抗旱总指挥部”的其他成员包括公安部、民政部、财政部、建设部、农业部、铁道部、交通部、信息产业部、卫生部的副部长，以及国家气象局、民航局的副局长，述有国家电力公司的副总经理等。“国家防汛抗旱总指挥部”是国务院下设的一个非常设机构。在

5、没有严重灾情的平常年份，该机构的成员一年最多只开两次会议；在出现严重灾情的年份，总指挥部的成员则经常碰面开会。实际负责“国家防汛抗旱总指挥部”日常业务的是该机构的办公室，这个办公室并不是直接隶加于国务院办公厅或总理办公室，而是隶属于水利部，是水利部下属的一个机构。“国家防汛抗旱总指挥部”的办公地点也是在水利部大院内。屮央设立防汛抗旱总指挥部后，各级地方政府也仿照中央的模式建立了本地的防汛抗旱指挥部，通常由地方政府的首长任总指挥，水利部门（厅局、处、科）的副职首长任副总指挥，常设机构（办公室）也隶属水利

6、部门O1987年4月11日的“国务院防汛工作会议纪要”曾规定，“地方的省（区、市）长、地区专员、县长要在防汛工作小负主要责任”，这意味着在防汛抗早中行政一把手也负有重责。水利部为了工作需耍，在重耍的河流流域设有负责水政管理的派出机关。例如，1950年2月水利部设立了归其辖属的“长江水利委员会”（简称“长委”），负责长江流域和西南诸河流域的水政管理。£31这个水利部的派出机构收集了流域内的地形、地质、水文、泥沙、社会经济等资料；规划和建设了荆江、洪湖、杜家台等分洪区，此后又鼓励湖北等省在分洪区内安置移民

7、、发展经济；该委员会负责编制“长江流域综合利用规划报告”"长委”还积极参与了长江流域的水坝建设工程，在这个流域内共建了四万余座水库人坝，其中较著名的有长江干流上的葛洲坝水库大坝和汉江上的丹江u水库大坝等。但是，这四万多座水库大坝中约有三分Z一是病脖险坝，许多水游T程屮遗留下来的移民问题至今还未解决。“长江水利委员会”成立以来所主持的最人的两项工程是，建设三峡人坝和南水北调工程（即调长江水济黄河以及华北、西北地区）。为了协调流域的防汛抗灾工作，还成立了流域防汛总指挥部。例如，“长江流域防汛总指挥部”由“

8、长江水利委员会”和各省以及上海、重庆市政府的负责人组成，常设机构设在“长江水利委员会”内。“长江水利委员会”负责制定长江防御特人洪水的方案，先报水利部，再由水利部报国务院批准实施。现行的长江防御特人洪水方案，是国务院1985年6刀25H批准的。在水利部下属的机构当屮，还有一个与“国家防汛总指挥部办公室”平行的“国务院三峡丁程审查委员会办公室”，以及一个属事业单位的“三峡工程论证领导小组办公室”，这后两个与三峡工程相关的办公室都是由水利部部长直接领导的。从