中国规制治理的制度性缺陷及其改革模式

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1、中国规制治理的制度性缺陷及其改革模式引言政府规制作为现代市场经济不可或缺的制度女排，是市场经济体制下，以矫正和改善市场机制内在的问题为冃的，政府干预和干涉经济主体(特别是企业)活动的行为。政府规制“包容了市场经济条件下政府儿乎所冇的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为”，换言Z，政府规制本身就是一个改革的过程［1］O从全球范围看，在过去的30多年里，规制改苹己经成为一种新的思潮，英作用域从经济领域扩展到社会民生、政府政策甚至是意识形态领域。在西方发达国家，规制改革与政府的行政改革

2、交织在一起，形成互动的发展。其间，秉承效率原则的经济性规制经历了“强化规制一放松规制一再规制与放松规制并存"的变迁过程，而秉承公平、止义和安全原则的社会性规制则呈现持续加强的态势。但无论是发达国家述是发展屮国家，其规制改革都存在一定的局限，对于发达国家而言更多是观念层面的内容，而对于发展屮国家而言却是出实存在的特殊制度禀赋及其约束。对规制治理的研究实践还表明，在多数发展中国家或转轨制国家中，规制通常缺乏透明性和可预见性,并且儿乎始终不能阻止政府对规制程序和规制决策的介入，存在着政府与被规制企业联合应对规制代理机构的现象(Stern&Cub

3、bin,2005)［2］。Kirkpatrick和Parker(2004)［3］认为，发展屮国家制度禀赋(如法律制度不健全、政治民主制度不完善等)对规制治理有负面影响，Jacobs(2005)［4］研究发现，发展中国家rfl于缺乏训练冇素的规制人员，以及规制人员无法使用先进的规制工具，使得其规制缺乏效率和效效力，即规制实践存在与良好规制治理原则的偏离。20

4、比纪90年代以来，受到治理理论的影响，国外学者提出规制治理作为对规制改革弊端的处方。Levy和Sp订ler(1994)［5］提出了规制治理的概念，强调规制治理安排和规制内容的区别，把规

5、制作为一个涉及规制治理和规制激励两个方面的制度设计问题进行研究。其屮，规制治理提供了一种限制规制者的行动范围，以及解决这些限制所带来的孑盾和冲突的机制。但他们并没有对规制治理机制给出实质性的建议，只是强调规制治理结构应与一国的制度禀赋相适应。Warrick(1997)⑹、Stern(1999)［7］等学者对规制治理的研究都一致强调规制功能的清晰界定、规制自治、负责和透明。英国改进规制特别小组(UKBRTF,2000)在其发表的“良好规制的原则”屮提岀了规制治理应遵循的基本原则是：透明、负责、比例、一致性和目标［8］。一、中国规制改革偏离治

6、理原则的主要表现受全球规制革命的影响，口20世纪90年代中期开始，规制型政府的建设大潮在小国拉开了序幕,规制改革成为当代屮国经济体制和政府管理改革的重要内容。与西方发达国家不同，屮国的规制实践形成和发展于计划经济向市场经济的转轨过程中，即是在与西方国家完全不同的制度禀赋和社会发展阶段上建立的。由于制度背景、市场经济发育程度以及文化传统的不同，屮国的规制改革进程不同于西方国家的规制演变Z路,是从计划经济条件下的强经济规制及其相应的行政性垄断向放松规制与新兴市场发育所需耍的再规制转换，从缺乏法律基础的弱社会性规制向建立在完善法律基础上的强社会

7、性规制转换。与此相适应，中国的规制改革亦农现出其独特性，具体农现为规制总量过剩与不足同时并存、规制结构非对称性特征明显、规制行为与宏观调控高度相关等特征。尽管，规制制度根植于一国的政治、经济、法律与文化传统，与一国既有的制度相衔接,与当下的市场化程度相适应，但良好规制无疑是中国规制改革的标杆。对照良好规制治理的一般原则，可以看出，中国的规制改革实践距离良好规制尚有一定距离，主要表现为：（-）可问责性问题严重対中国的规制机构尤其是垄断性产业的规制机构來说，由于普遍存在缺乏独立性和法律授权、规制机构的hl标多重性、规制机构的权力与职能交叉重叠

8、等问题，导致了实际上对规制机构难以实现町问责性，也为政府部门、规制机构Z间乐于争夺规制权力、不承担相关责任提供了一个基本解释。可问责性缺失主要表现为：一是许多拥有规制权力的部门如发改委木来就没冇相关的法律來约束其行为，可谓问责无凭；二是一些规制机构存在职能划分不清的现实问题，如电监会和食品药品监督管理局因其部分权力并非法律授沖，而是与其他相关部门联合执法，这就为遭遇问责时推诿责任留下了余地;三是一些规制机构如证监会其设置即使依靠较为完善的法律,但由于《行政诉讼法》的受案范囤不涉及抽象性行政行为，因此由抽象性行政行为引发的具体行政行为的被诉

9、，同样得以逃避司法的审查；四是即便司法审查可以介入，但山于司法机构的不够独立，对规制机构的问责也人打折扣；此外，公民行政诉讼的成本过高，以致因可能获得的行政赔偿过低不足以弥补成本而最终放弃问责