浅谈内部控制制度建设中制衡性原则的遵循

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1、总第595期第32期管理观察ManagementObserVer2015年11月中旬出版浅谈内部控制制度建设中制衡性原则的遵循杨民(淮阴工学院，江苏淮阴223003)摘要：随着国家对行政事业单位内部控制制度建设的重视，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，并规定自2014年1月1日起实施执行。这标志着内部控制建设已经进入一个新的成长阶段。本文从行政事业单位内部控制所处发展阶段、文化背景、内部信息化系统建设方面，阐述了我国行政事业单位在遵循《单位内部控制规范》制衡性过程中，可能出现的矛盾及建设性想法。关键词：行政事业单位制衡

2、性原则矛盾信息系统一、行政事业单位内部控制遵循制衡性原则存在的矛盾《行政事业单位内部控制基本规范(试行)》(下面文中简称《单位内部控制规范》)文件中对内部控制进行了定义，主要是指行政事业单位为实现控制目标，通过制定有效的制度、针对性的实施措施以及系统性的执行程序，以此来对单位经济活动进行风险的防范和管控。而其所谓的四大原则包括全面性原则、制衡性原则、重要性原则、适应性原则。而在第一章总则第五条规定：单位建立与实施内部控制，应当遵循下列原则之第三点制衡性原则：“内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互

3、监督。”由此可见，单位在建立和实施内部控制过程中应当需遵循的基本原则即制衡性原则。与其他三项原则相比，制衡性原则使内控制实施主体之间具有抗衡性、冲突性，纵观目前情况来分析，行政事业单位在所发生的经济活动过程中，如果遵循制衡性原则是会存在相应的矛盾。(一)制衡性原则与所需的内控制环境相矛盾在结合本单位的实际情况建立内部控制体系和风险评估机制的过程中，我们需要遵循所规定的制衡性原则，但相反而言，如能顺利地遵循制衡性原则也需要单位建立良好的内部控制为基础。相比一般企业而言，国家出台的行政事业单位内部控制规范较为滞后，国家先后于2008年5月

4、颁布《企业内部控制基本规范》，2010年4月颁布《企业内部控制规范配套指引》，这两部制度都是针对我国企业的内部控制而设计的。对行政事业单位而言，2012年11月29日我国财政部才开始颁布《行政事业单位内部控制规范(试行)》，并要求各单位于2014年1月1日起开始施行，之前并未有相应内部控制要求。由此可见，行政事业单位内部控制起步较晚，且基础薄弱。当前行政事业单位的内部控制仍处于刚起步阶段，结合单位实际情况制定的内部控制体系与有效的风险评估机制相对来说不是很完善，需要做进一步地改进。(二)我国行政事业单位体制的特点导致意识形态与制衡性原

5、则的矛盾行政事业单位是属于在政治体制下所产生的特有组织体系，其广义的行政事业单位主要是包括行政单位、事业单位，全面涉及我国的政治、经济生活领域。行政事业单位有着如此重要的地位，国计民生是其承担的首要责任，为社会发展服务是其理想目标，以此来提高整个社会以及国家的经济发展水平。而国家企业的经营目标主要是为了实现企业自身价值的最大化，可见两者经营目标截然不同。因此，《单位内部控制规范》做出规定：企业内部控制的目标之一是要提高企业的经营效率和经营效果，促进企业实现伟大的发展战略，而行政事业单位内部控制的目标之一是要有效防范单位的舞弊和腐败恶劣

6、现象，提高为公共服务的工作效率。《单位内部控制规范》与《企业内部控制基本规范》具有相同的四大·85·产业与企业原则，但相比较而言，笔者认为行政事业单位在内部控制建设、实施、运行、评价和监督过程中遵循制衡性原则是要付出更多努力的。我国的行政事业单位是由政府利用当前的国有资产而设立的，财政部门平常都以全额或者差额的拨款方式向行政事业单位提供相应的经费，由此可见其运行经费相当一部分是来源于国家。而企业完全不同，自负盈亏，与企业相比行政事业单位具有明显的公有性质。因此，从国家的政治经济学理论“经济基础决定上层建筑”的角度去判断，在单位内部的“

7、经济基础”来决定“上层建筑”，不同的经费来源对人们的意识形态有着一定的影响。虽然《单位内部控制规范》是针对经济活动制定的，但在实施过程中属于同一主体，所以行政事业单位内部的单位文化始终会存在着二元或多元的冲突，这些冲突阻碍了单位内部控制制度遵循制衡性原则。(三)我国传统的文化沉淀在管理理念与制衡性原则上存在一定的矛盾纵观我国传统文化，儒家思想一直占据着核心地位⋯⋯孔子的思想体系主要体现在“仁”、“义”、“礼”等处事方法上，注重推行“上尊下卑”以及“中庸之道”等。导致“上”制衡“下”的理所当然，“下”制衡“上”客观和心理的双重压力以及因

8、中庸而失原则。而笔者认为，在我国传统的“用人不疑，疑人不用”领导方式下，其管理理念是与制衡性原则相悖的，在实际的工作过程中会给制衡性原则的遵循带来或多或少的阻碍。(四)行政事业单位信息化建设与《单位内部控制规范》出台时差