城乡居民养老保险经办管理问题及对策研究

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1、总第626期管理观察2016年9月第27期ManagementObserver下旬出版城乡居民养老保险经办管理问题及对策研究赵秀斋，李冠澜（北京劳动保障职业学院，北京100029）摘要：中国统一的城乡居民养老保险制度建立时间较晚，在制度发挥作用的同时也存在一些问题，其中最主要的问题是属地化管理造成的制度碎片化严重、基金统筹层次低、机构设置及经办流程不统一；此外，经费紧缺、基层经办能力薄弱问题也很突出。本文在借鉴国外经验的基础上，提出完善中国城乡居民养老保险制度的四点对策建议。关键词：城乡居民养老保险经办管理属地化管理垂直管理中图分类号：F842.6

2、文献标识码：A中国的城乡居民基本养老保险制度经历了由分到合周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的过程。根据国务院下发的试点指导意见，2009年9月以及机关事业单位养老保险的城乡居民。截至2015年底，中国开始在全国试点新型农村社会养老保险制度（以下中国参加城乡居民基本养老保险制度的人数合计达5.05简称“新农保”）；2011年6月，城镇居民社会养老保亿人。险（以下简称“城居保”）也开始在全国进行试点。新（一）机构设置农保和城居保试点推开后，全国各地城乡居民参保积极，社会保险经办管理服务体系是政府为落实社会保险短短几年内，就实现了制度全覆

3、盖。2012年2月，国务法律、法规和政策规定，办理社会保险事务，筹集管理院下发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的社会保险基金，提供社会保险服务等所建立的组织体系、意见》（国发[2014]8号，以下简称《意见》），规定将管理制度、服务模式、工作手段和工作机制等的总称。上述两制度合并。事实上，由于新农保和城居保两项制养老保险经办管理是社会保险经办管理的重要组成部分，度极为类似，又是先后设立，而且城居保制度的参保人城乡居民养老保险经办管理又是目前我国养老保险经办数很少，有些省份在2011年城居保起步之初就直接将两管理中的一个重要分支。种保险制度合

4、二为一。至国务院下发《意见》之前，全目前，中国多数地区的城乡居保经办机构设置采用国已经有15个省份建立了统一的制度安排。至2014年的是属地化管理原则，经办机构由同级人力社保行政部9月初，全国已经有四川、云南、上海等20个省份出台门直属，受其直接领导；同时，上级经办机构对下级经了新的实施办法，制度整合速度很快。办机构进行监督指导（见图1）。现有经办机构的设置层级主要为县级及以上行政区划，有些地区经办机构单一、中国城乡居民养老保险经办管理现状独设立，有的则实行多险合一经办；在县级以下的乡镇/街道、村/社区则分别由社会保障事务所或者社会保障根据规定，城

5、乡居民养老保险的覆盖对象为年满16工作站负责经办，一些地方也由其他机构或组织代办。注：本项研究受教育部人文社科基地重大研究项目“社会保障管理体制研究”（项目批准号：13JJD630010）的资助。作者简介：赵秀斋（1985-），女，籍贯：河北保定，学历：经济学博士，职称：讲师，研究方向：养老保险政策、社会保险经办管理、长期护理保险制度。李冠澜（1981-），女，籍贯：黑龙江，学历：管理学硕士，研究方向：公共管理、社会保障。·28·中国公共管理图1城乡居民养老保险经办管理组织架构图注：此图为全国大部分地区的城乡居保经办管理情况，个别地区实行垂直管理未

6、包含其中（如青岛市社会保险事业局对所属5个区的经办机构实行垂直管理）。资料来源：主要根据人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心网站，以及北京、甘肃、河南、广东、山东五省（市）各级社会保险经办机构网站资料和调研资料汇总整理。（二）经费来源和人员编制度上与城乡居保经办机构的建立时间较晚有关。从经费来源看，截至2013年底，全国设立的1510个城乡居保经办机构均为财政全额拨款事业单位，其中二、城乡居民养老保险经办管理中的突出问题参照公务员法管理（简称“参公管理”）的机构数为369家，占已有机构数的24%，低于其他险种参公管理的比重。不可否认，当前我国的

7、城乡居民养老保险经办机构，从人均经费支出看，2013年城乡居保经办机构的经费支为居民养老保险制度覆盖面的扩大做出了重要贡献，在出总额为11.13亿元，实有经办人员19357人，人均经费政策宣传、基金收缴、待遇方面做了很多工作，但是在支出为5.7万元/年。经办管理中也存在一些问题亟待解决。总结起来，主要从人员编制看，截至2013年，中国城乡居保经办机包括以下三方面：构的人员编制为19333人，占各险种经办机构编制总人（一）属地化管理弊病诸多数的12%；实有人数为19357人，占各险种经办机构实从我国城乡居民养老保险经办管理的现状来看，除有总人数的11

8、%。从人员结构看，城乡居保的实有经办个别地区经办机构的设置实行垂直管理外，大部分地区人员呈现两个特点：一是，年龄结构偏年轻