城市基础设施投融资活动分类管理探析

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1、城市基础设施投融资活动分类管理探析摘要：随着社会资本进入基础设施建设领域，政府的投融资体制产生转变，导致公共产品属性发生了变化，使得公共产品商品化。本文通过分析城市基础设施的公共产品属性及其投融资体制，分析得出城市基础设施应该回归公共产品本来的属性，相应的城市基础设施投融资体制应该进行改革，应以政府财政资金为主导，对应的社会资本应当纳入财政预算，接受财政监督，同时，在复式预算的基础上根据城市基础设施建设的不同性质，对城市基础设施的投融资进行分类管理。关键词：城市基础设施；公共产品；投融资中图分类号:TU99文献标识码：A文章编号:1006-4311(2012)19-0062-020引言城市基础

2、设施是城市生产和生活最基本的载体，是城市物质形式最主要的组成部分，同时也是乡村和城市之间最明显的区别。在我国《城市规划基本术语标准》GB/T50280-98的解释中，“城市基础设施”是指城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。工程性基础设施一般指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施则包括文化教育、医疗卫生、科技体育等设施。1城市基础设施的公共产品属性与特征在城市的地理区域内，城市基础设施具有一定公共产品的属性，满足以下对于公共产品的基本属性要求并具有一定的特点：1.1非竞争性一个人或一个厂商对城市基础设施的使用，并不影响其

3、他人或厂商的同时享用，也不会减少其他人或厂商享用该城市基础设施。这种消费的非竞争性来自于城市基础设施的不可分割性。1.2非排他性非排它性是指无法将一个拒绝为之付款的个人或厂商排除在基础设施的受益范围之外，或者排除这类搭便车行为的成本高到不经济的程度。由于城市基础设施具有网络化的特点，使技术上排它性成本相对较高，而且在城市基础设施同时承担普遍服务的义务时，使搭便车的行为更难控制。2现有城市基础设施建设投融资体制分析2.1现行运行体制的特征与性质：公共产品商品化城市建设投资公司为原有的由政府主导的城市基础设施建设投融资模式注入了新的活力，解决了原来资金短缺的弊端，增加了城市基础设施的建设。但是从城

4、市基础设施的建设项目性质、项目的选择，是公共产品的生产和供应过程，是政府行为；但项目的运行管理、资金的投入到归还表现的是公司法人行为，不是政府行为。这其实是政府将城市基础设施的投资权利转让给了城市建设投资公司。城市建设投资公司争取到投资权利后，筹集资金，进行城市基础设施的建设，建设完成后，城市建设投资公司再将城市基础设施将公共产品作为商品有偿使用。从而回收资金。这种模式在我国城市基础设施建设资金短缺的情况下，充分展示了其优势，增加了基础设施的建设，这也正好迎合了地方政府追求其政绩的要求。2.2城市基础设施投融资体制变革的主体异化与后果基础设施高度商品化的背景下，政府在城市基础设施的主体地位下降

5、，企业的主导地位在加强。企业追求利益最大化，有扩张的冲动，政府也有追求政绩的内在驱动力，这两种力量交融在一起，使得城市基础设施投融资的主题发生异化，从而产生了现行城市基础设施投融资一系列的问题。2.2.1公共产品超前消费公共产品的消费也同个人消费一样，消费的数量和质量必须与消费的承受能力相一致。一个城市的基础设施的数量和规模必须与其社会经济发展水平相一致。由于地方政府是通过投资主体的异化，各种方式的融资加大基础设施投资，无论是建设项目的数量还是建设规模都容易贪大求洋，超过当地经济发展水平，造成公共产品超前消费，项目功能不能在短期内满负荷利用，政府资源浪费。城市基础建设的成绩更是树立政府形象和体

6、现干部政绩的重要方面。在我国现行的体制下，城市基础设施的建设不是由居民的需求和爱好决定，而是由政府决定，受城市发展总体需求和政府政绩的内在驱动，各级政府敢想敢做，贪大求洋的情况并不少见。2.2.2导致金融不良资产堆积，出现政府支付危机地方政府以公司名义向银行借得资金，用于政府指定的基础设施项目建设，由于项目建成后不直接产生经济收益，靠政府预算安排还款。这实质上是地方政府向银行透支。地方政府以公司名义借款不受预算约束，在政绩的驱使下，行为短期化，忽视政府未来的还款能力，千方百计扩大借款量，不受约束地扩大基础设施建设，一旦进入还款高峰，政府财力有限就会发生政府支付危机。3城市基础设滋投融资体制新的

7、改革分析3.1回归城市基础设施公共产品的属性创新城市基础设施建设投融资体制，建立“政府与市场联动的城市基础设施建设投融资机制”，政府必须坚持有所为、有所不为的原则。如前所述，现行城市基础设施建设的投融资体制主体异化，公共产品商品化，会使得公共产品供给出现负外部性。现行城市基础设施投融资体制的弊端已经形成城市基础设施建设中许多潜在矛盾，因此，必须改变现行投融资体制，回归城市基础设施的公共产品属性，理