试论无效行政行为及其效力

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1、试论无效行政行为及其效力［论文摘要］目前我国还没有成熟的无效行政行为理论，也没有完善的无效行政行为制度，在很多行政法教材中没有无效行政行为的概念，即便有阐述的也不是很清楚。文章从无效行政行为的概念、效力等方面对无效行政行为作了一个全面的阐述。在行政行为成立的基础上讨论行政行为的效力，把行政行为“不成立"排除在无效行政行为研究范围之外。在无效行政行为效力方而，从价值判断上否定无效行政行为的公定力，承认行政相对人对无效行政行为具有抵抗权。［论文关键词］无效行政行为;公定力;抵抗权一、无效行政行为的概念无效行政行为最基本的问题是概念问

2、题，最核心的价值是承认相对人的抵抗权，是对行政行为公定力理论的修止和完善。从行政主体的角度看，为了效率和行政目标的实现，承认行政为的公定力有一定的合理性。但如果行政行为违法比较严重，相对人只能在承受严重的后果之后才能通过诉讼或复议来取得行政法上的救济，这从保护相对人合法权益的角度来讲又是极其不合理的。因而需要无效行政行为制度来弥补公定力理论的不足。要是这一功能得到发挥，相对人的抵抗权得以更好地维护相对人的合法权益就必须了解什幺样的行为是无效行政行为。无效行政行为是行政行为的一种，指由行政主体作出的具有行政行为的外形但因缺乏实质要

3、件而不能发生法律效力的行为。对于这个定义我们可以从以下几个方面来理解。第一，无效行政行为在性质上属于形式行政行为。无效是对形式上已经作出的行政行为效力的一种否定性评价，其前提是行政行为在形式上已经存在，这一点要求我们把无效行政行为与不存在的行政行为区分开来。第二，无效行政行为对于相对人没有拘束力。这也是无效行政行为与可撤销的行政行为的区别。第三，无效行政行为之中并非没有权利与义务，其实质上的无效性并不必然决定其没有包括相关的权利和义务，但是无效行政行为中的权利是不受法律保护的。若行政主体在这样的行政行为中为行政相对人设定了义务，

4、相对人可以直接行使抵抗权。这里需要指出的是在无效行政行为中，行政主体为相对人设立了义务，说明无效行政行为具有行政行为成立的法律效果要件，是可以成立的行政行为。在方世荣教授的《行政法与行政诉讼法》的书中没有“无效行政行为"这一提法，而以“行政行为的无效''来代替这一概念。其表述是：“行政行为的无效是指行政行为具有重大的、明显的违法情形，从而使其自始至终不发生法律效力的行为。”对这一概念的理解需要在前述的基础上加上范围和行为后果两个方面。一是无效行政行为在范围上一般限于重大且明显违法的行政行为。二是无效行政行为在后果上表现为自始、当

5、然、确定无效。在这里笔者赞同金伟峰教授对无效行政行为的概念作出的界定，无效行政行为是指因具有重大而月•明显的违法情形而自始不产生法律效力的行政行为。该概念包含了无效行政行为的三个特征：一是无效行政行为在性质上属于形式行政行为，其前提是行政行为在形式上已经存在;二是无效行政行为在范围上一般限于重大但明显违法的行政行为;三是无效行政行为在后果上表现为自始、当然、确定无效。二、无效行政行为与相关概念的辨析（一）无效行政行为与假象行政行为的区别在这里笔者比较赞同金伟峰教授对假象行政行为的界定，他将假象行政行为界定为非行政行为，即不具备行

6、政权能的组织或个人所实施的在客观上具有一定强制性的行为，如假冒工作人员实施罚款。假象行政行为本质上属于民事侵权或刑事犯罪，其争议只能通过民事诉讼或刑事诉讼来解决，而不能成为行政诉讼的标的。（二）无效行政行为与违法行政行为的区别无效行政行为属于重大且明显违法的行政行为，因此无效行政行为属于违法行政行为的一种。（三）无效行政行为与可撤销行政行为二者区别如下：第一，违法程度不同。无效行政行为属于严重而且明显违法的行政行为;而可撤销行政行为属于一般情形违法的行政行为。第二，法律效力不同。无效行政行为自始、当然、确定无效;可撤销行政行为自

7、撤销时无效，撤销之前具有公定力，以及由此产生的拘束力、确定力和执行力。第三，争讼吋效不同。无效行政行为不受争讼时效的限制，相对人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求;可撤销行政行为受时效制度的约束，相对人必须在法定期间内请求救济。（四）无效行政行为与法国行政法上的“行政行为的不存在"在法国行政法上，“这种不存在可能是物质上的不存在，例如一件虚造的公文书，可能是法律上的不存在，例如行政机关的行为和行政机关的权限毫无关系。对于不存在的行为，当事人可以不提起诉讼而不遵守，也可在任何时候向任何法院主张其无效，不受起诉时间的限制。普

8、通法院有权审查这类行为的合法性。行政法院任何时候可以在越权之诉中宣告这类行为无效，不受撤销时间的限制。不存在的行为和一般违法的行为不一样，不因为时间的经过而成为不受攻击的行为。"由此可见，法国行政法上的“行政行为不存在r函盖了我国行政法意义上的假象行政行为和无效