海洋管理创新的法律保障研究

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1、海洋管理创新的法律保障研究王赞2012-12-2813:45:06來源：《学习月刊》2012年9下期近年来，“海洋权益”、“海洋环境”、“海上安全”等词语频繁出现在新闻媒体屮，海洋问题已经成为公众关注的热点问题乙一。目前，我国的海洋问题及由此引发的矛盾日益加剧，海洋资源无序开发的现彖较为严重，海洋环境污染也不容斥观，周边国家侵犯我国海洋权益的事件也时有发生，这些问题已经暴露岀我国的海洋管理存在诸多弊端，因此我国海洋管理的创新势在必行，而海洋管理创新必须依靠法律作为保障，才能实现创新的规范化，使创新成果得以

2、巩固。一、法律保障对海洋管理创新的意义海洋管理创新，主要指海洋管理机构通过转变管理职能、优化运行机制、重建业务流程、提高技术手段及增强自身能力而提高其工作效率、效果的创造性活动，简言之即海洋管理的变革。海洋管理创新涉及的内容十分广泛，涵盖海洋管理理念、海洋管理职能、海洋管理体制、海洋管理行为及海洋管理机制等不同层面的创新。但每个时期面临的问题和情况不尽相同，就现阶段而言，我国海洋管理创新的重点是要推进海洋组织机构的改革和优化，着力解决职能交叉、职责不清、运行机制不畅等问题。从行政法学角度考察，海洋管理是一

3、种行政行为，是行政主体运用权力进行的干涉活动，行政权的正确行使必须有充分的法律依据，这也是依法行政的要求。而海洋管理创新也与法律密切相关，诸如行政机关的设置、机构的组成、权力的确认、权限的划分、权力的行使等，都应由法律作出明确的规定，作为权力存在和行使的依据，以保证行政权行使的有序化、科学化，提高行政效率，发挥最大的效能。法律对于保障海洋管理创新的功能和作用，在很大程度上是由其固有的规范性、强制性的特点所决定的。特别是在行政权的分配上具有独特的优势，一方面，法律比任何形式的决定要慎重得多，它往往经过了详细

4、的论证、专家和民众的广泛参与，因而权力分配的合理性有保障；另一方面，法律一旦制定出来，就具有相对的稳定性，可以防止因人设事，减少人为因素的干扰。当然，法律还可以根据社会发展的需要、政府职能的转变，适时调整行政权。这种调整既包括赋予行政机关新的权力，也包括取消原有的权力，还包括对行政权的重新分配。就取消权力而言，因行政机关一旦享有某种行政权一般很难自动放弃，那么对行政权的调整必须借助法律手段。纵观美国、日本、俄罗斯等国家的海洋管理创新,无不立法先行，即通过制定相应的改革法或组织法来规范改革，为改革指明方向、

5、确定目标，确保改革的科学合理，为改革提供理论支持，保障改革的顺利进行，并巩固改革的成果。%1.我国海洋管理的立法现状及困境长期以来，人们习惯于把海洋行政主体的设置、海洋行政权的设定、海洋行政权的运行等问题视为海洋行政主体的内部事务，或者认为法律只不过是将已经设置好的行政机关用法律的形式加以固定而已，没有认识到对海洋行政的组织涉及全民的利益，需要建立在理性、民主、公正的基础上，需要法律的规制。到目前为止我国并没有专门的海洋行政组织法，海洋行政主体设置、行政权的设定等问题主要是通过国务院“三定”方案确定的，少

6、部分单行法从行业管理的角度零散的规定部门海洋行政主体的行政权。所谓“三定”方案是中央机构委员会编制办公室（简称中央编办）为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称，即定职责、定机构、定编制。如国家海洋局就是按照2008年国务院的“三定”方案设立的。尽管“三定”方案在职能的分配和权力的规范方面发挥了一定作用，但从形式上看，其法律性质不明，既不是行政法规，也不是规章，更接近于行政主体的内部规定，因而缺乏刚性的约朿力。从内容上看，是由行政主体自行制定，缺乏科学的论证

7、与民众的参与，因而出现了一系列问题。（-）海洋行政主体的设置较为分散目前我国的海洋行政主体是按照行业来设置的，多个行政主体享有海洋管理权，包括海军、海关、海警（隶属公安部）、公安边防（隶属公安部）、海事（隶属交通运输部）、渔政（隶属农业部）、救捞（隶属交通运输部）、海监（隶属海洋局）以及环保等部门，被戏称为“九龙闹海”。这种分散型的设置模式虽然适应了海洋管理的专业化、技术化趋势，但弊端也是显而易见的，突出表现是造成执法力量的分散，不能形成合力，对海上突发事件反应迟缓，难于调查处理，大大削弱了海洋管理能力。

8、如农业部的渔政是重耍的海洋执法力量之一。近儿年来随着渔业生产的发展，偷抢渔获物和渔用设备的治安案件时有发生，尽管渔政部门有能力管理，但因其无海上治安权而不能管，而享有海上治安权的公安边防部门因海上管理的力量薄弱，再加上海上作案现场不易保护、证据转瞬即逝，进而取证困难等原因，致使许多海上治安案件得不到及时处理，造成海上渔场的治安秩序日趋混乱。如按照《海洋环境保护法》第5条的规定，国家环保总局及地方环保部门是海洋环境保护的主管部门