地方政府绩效指标设计框架及其核心指标体系构建_吴建南

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1、地方政府绩效指标设计框架及其核心指标体系构建吴建南I章磊2李贵宁'(1.四安交通大学公共政策与管理学院，西安710049；2.西安交通大学管理学院，西安710049；3.成都华润登地有限公司，成都610023)摘要：本文聚焦当前中国政府绩效指标设计实践中存在的指标内容欠缺科学性以及指标构建框架逻辑性存在挑战等两个主要问题,从组织绩效内涵的分析出发，将情境因素作用下的政府绩效划分为组织性绩效(包括机构绩效和部门绩效)和系统性绩效(即整体社会系统绩效)，并拯此给出不同设计定位的三层政府绩效指标设计框架，最后针对整体社会系统绩效，探索当前中国国情背景下的政府绩效维度,从人口、社会、经济与环境四个关键

2、方面构建出一套适合战略性管理的省级政府绩效核心指标体系。关键词:政府绩效;绩效指标;核心指标引言“政府绩效”是一个近儿年来逐渐升温、并在当前成为全社会普遍关注的“热点”问题，其原因是在新公共管理变革后“评估国家”浪潮席卷全球的背景下问。而政府绩效评价指标作为政府绩效管理的核心组成部分,已经引起各国公共管理学界和民众都普遍关注的一个热点问题。国外政府绩效评价指标研究起步较早，尤其是西方国家经过七十年代以來的行政改革，政府绩效评价不完全以CNP总量及其增长速度、投资规模、通胀率等传统指标作为评价和判断政府绩效的依据,而是萸注重政府为公众提供公共基础设施、秩序维护等公共产品和不增加税收负担的公共服务

3、°目前，国外聚焦于政府的绩效评价研究机构主要是美国Syracuse大学Maxwell学院。该学院GPP项目建立了以领导才能为驱动、以信息为连接的，包括财政管理、人力资源管理、资本管理、信息技术以及面向结果的绩效考评模型⑸，并成功实施了各项考评叫但总的说来国外专门研究地方政府绩效评价指标的并不多见，其主要是针对竞争力、可持续性发展、政府质量、现代化、人类发展等分别构建指标体系。在我国加入WTO以后，政府职能面临巨人挑战，因此如何正确和客观评价政府绩效，建立一套科学可行的政府绩效评价指标就显得十分紧迫，现实的需要促使国内学术界对政府绩效评价指标设计的问题进行了较为深入的研究,在指标设计的内容和框架

4、上取得了一定的进展。有学者从政府综合宏观层面设计评价指标收稿日期：2008-03-24基金项目：国家自然科学基金项冃资助(70203009)；教育部新世纪优秀人才项目资助(NCET-06-0851)；教育部哲学社会科学研究重大课题公关项目资助(05JZD00019)o作者简介：吴建南，西安交通大学公共政第与管理学院副院长，教授，博士生导师；章磊，西安交通大学管理学院博士研究生；李贵宁，成都华润置地有限公司。公共管理反映地方政府政绩闸，也有学者从政府机关工作效率叫制度创新阿以及政府能力呵"等微观层面进行政府绩效指标研究。这些探索性的实践工作都在某种程度上取得了一定的成绩和效果,并为进一步的政府绩

5、效指标乃至政府绩效管理与评价体系构建工作奠定了基础，但同时也不可避免地暴踞出了一定问题。首先,设计的政府绩效评价指标内容欠缺科学性，如有些指标体系偏重或摒弃以GDP为代表的经济建设绩效，忽视人口、经济、社会及环境的协调发展；还有些指标体系偏重反映短期利益,忽视长远发展。其次政府绩效指标构建框架逻辑性存在挑战。现实中的政府绩效指标设计往往过分地注重绩效指标本身特征如明确性、可测量性等方面的考虑，却忽视了更为根本的绩效指标设计框架的逻辑性，如国内某课题组公布的政府绩效评价抬标体系，其框架共分为潜力指标、职能指标和影响指标三层。可以明显看出，这个三层框架并不是按照一个标准来划分与构建的。仅此一点来看

6、，这一绩效指标设计框架以及据此设计出来的指标的逻辑性与科学性是存在挑战的。综上所述，当前中国政府绩效抬标设计实践存在着绩效抬标内容欠缺科学性，以及绩效抬标构建框架逻辑性存在挑战等两主耍问题，这两个问题既是绩效指标设计方法论的问题，同时也直接影响了对政府绩效的认识与理解问题，以及政府绩效指标与其设计定位的关系问题，而这互相影响,共同形成制约我国政府绩效指标体系构建的“瓶颈”。本文将从组织绩效内涵的分析出发，将情境因索作用下的组织绩效按照组织边界划分为组织性绩效和系统性绩效,然后结合政府的组织结构模式与职能使命特征,将政府绩效划分为组织性绩效(包括机构绩效和部门绩效)和系统性绩效(即社会系统绩效)

7、，并据此给出不同设计定位的三层政府绩效指标设计框架，最后针对社会系统绩效，选取省级政府为研究对象，构建出一套适合外部监督的政府绩效核心指标体系。理论框架1、组织绩效任何绩效都是特定情境下组织能力作用的产物，组织在不同时空背景甚至在同一时空背景下，由丁组织性质、利益相关主体要求等方面的不同，对绩效的看法也会各异,为此脱离了组织特定情境讨论绩效没有任何意义可言。按照逻辑模型(LogicModel)的观