公共政策视角下非政府组织与利益集团的关系

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1、公共政策视角下非政府组织与利益集团的关系摘要：在公共政策制定过程中，非政府组织和利益集团作为政策制定的间接主体，都会对政府的决策产生一定的作用。从受益客体、功能作用和组织活动三个方面对非政府组织与利益进团之间的关系进行辨析，能为非政府组织在公共管理领域中的角色定位提供明确的理论依据。关键词：公共政策；政治参与；非政府组织；利益集团公共政策是国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。因此，公共政策是对公共利益的权威性

2、的分配。在当今日益民主化的社会里，公共政策的制定主体也呈现多元化的态势，政策的制定过程也是利益的整合与妥协的过程，在公共政策的制定中，除了直接的制定主体外，作为间接制定主体的利益集团以及非政府组织都对政府的公共政策的影响日趋增强。一、非政府组织参与公共政策制定的理论概述1．非政府组织的内涵及其特征“非政府组织”这一说法最早出现在1945年6月签署的《联合国宪章》中，Non-GovernmentalOrganizations的缩写是非政府组织，即通常所说的NGO。国际上对非政府组织的定义还没有达成一致的共识，1952年联合国经社理事会的

3、决议定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。1996年联合国经社理事会1996/31号决议进一步承认了在各国和各地区活动的非政府组织。[1]国内的许多学者如王名等认为：“非政府组织是指政府和营利企业之外的一切社会民间组织，它在外延上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其他组织”。[2]王绍光认为：“非政府组织属于第三部门组织，既不同于政府部门，又不同与私人部门，而是超出于两者之外的第三种类型的组织实体”。[3]由于对非政府组织没有国内外统一的定义，我们比较倾向王名老师对非政府组织的定义，即除了政

4、府和营利企业以外的的一切社会民间组织，但要独立于政党之外，主要是以公益性为其发展的目标。非政府组织处在政府与市场之间，是在市场经济不断完善和民主化进程不断加快的背景下出现的，是指在市场失灵、政府失灵后寻找到的称之为“第三种机制”的资源分配方式，8它弥补了市场和政府在资源配置方面的不足，具有以下几个方面的特征：（1）非政府性。非政府组织独立于政府之外，首先表现在组织方式上的独立性，政府既不能影响其组织成员的构成，也不能限定他们所要研究的问题，更不能左右他们的意愿；其次这种独立还表现为不依靠政府的资金支持，他们的出发点完全是从为了公众谋利

5、益，为了社会的公益事业，但是并不是不接受政府的资助。（2）非营利性。这是非政府组织与一般企业本质的区别，企业是完全以营利为目的，非政府组织则不以谋利为宗旨，其中非政府组织的一项重要的功能就是参与公共政策。非政府组织在与影响政策制定的主体博弈过程中，站在中立和大众的立场上来引导政策制定。同时非政府组织的资金来源大多是社会的捐助，但是任何的捐助主体都不会影响它的政策决定。（3）志愿公益性。组织成员都具有志愿意向，并且所做出的决策和行为都具有公益性。随着社会发展，社会治理的主体不再仅限于政府，尤其是公共政策的制定再也不是政府的“一言堂”,人

6、们逐渐了解到“政府管理是公共管理的主角，但是社会公共事务管理，还需要若干配角。”[4]改革开放以前，我国政府一直采取强国家——弱社会的模式，随着市场经济的发展，政府治理模式逐渐强调向“国家一市场一社会”三元格局转化，这意味着政府应该将更多地职能下放给非政府组织或者一些非营利部门，让它们更好地参与到社会事务管理之中来。2．非政府组织参与公共政策制定的方式所谓非政府组织参与政策制定就是指非政府组织根据民众的利益和要求，通过各种途径和方式参与到公共政策制定的各个环节，目的是为了帮助政府改进公共政策，实现公共政策的科学化和民主化，从而保证公共

7、政策最大限度地符合人民的利益诉求。（1）向政策制定部门表达利益诉求。非政府组织参与政策制定，其前提是非政府组织与政府双方能够平等对话，建立在良好的伙伴关系，这样非政府组织才能全面积极地介入到政策制定的过程中。当然公共政策制定主要以民主的利益诉求为主，每一个普通民众对于某个特定政策问题的建议可能都会有所不同，有时甚至会有所偏差。而对于政府部门来说，制定复杂的公共政策所需要的是准确、充分的信息，往往由于信息的不对称，政策制定者掌握信息有限。此时非政府组织可以把公民分散，凌乱的信息进行整合，进而把民众所掌握的有用信息及时地反馈给政府。这样一

8、方面能够使公民的利益诉求得到政府的回应，另一方面能够弥补政府在决策方面信息的不完备性。（2）对公共政策进行可行性分析。为了保证政策的顺利实施，一般政策制定部门8还会在局部地区进行试点，因为制定政策时大多考虑的是理论上或者