如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

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1、六、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制进入21世纪，中国农村继续深化税费改革。截止2005年底，“我国农村税费改革已进入了一个新的阶段，中央及时提出了要积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。要围绕进一步解放和发展农村生产力这条主线，坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，促进农村经济社会全面进步，推进全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。要转变乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机

2、制。具备条件的地方，可以推遡T省直管县为L乡财乡用县管'的改革试点。随着工业反哺农业、城市支持农村"新时代的到来，也预示着一场规模浩大、波澜壮阔的农村政治体制改革序幕拉开了。那么，我国下一步应当如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度，从屮国的国情出发，从而“把农村基层政权建设成为有活力、有权威、有效能的政权呢？?,[98]我认为，首先应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。根据我国《宪法》第三十条的规定，“乡镇"是国家行政体系中的最低一级地方行政建制，是介于县、村Z间的屮间层次，具体体现了政府与农民Z间的分权关系。正如法国著名政治学家托克维

3、尔所指出的，“乡镇是自然界中只耍有人类集聚就能口行组织起來的惟一联合体J'[99](p66)但在中国，这种滩一联合体”,只是一种“机械的团结(Gesellschaft)J10](p9)。因为，“传统的中国村落，农民历来善分不善合。……他们只知道自己的眼前利益，但看不到长远利益。更看不到共同利益，所以不能在平等协商基础上建立起超过家庭的各种形式的经济联合体。……因而，他们需要有一个'别人'来替他们识别共同利益并代表他们的共同利益。”[100](P166-167)这个“别人”在古代是“乡绅精英阶层”，而在现代社会只能是乡镇基层政府组织。早在1940年，我国著名的社会活动家费孝通先

4、生就提出了，“乡土屮国要重建，必须有一个前提，那就是有一个为人民服务的政府。^10](pl68)事实上，“20世纪的百年史反复证明了这样一个道理：谁抓住了农民，谁就抓住了屮国；谁丢掉了农民，谁就丢掉了屮国！42](p213)根据西方政治学中的公共治理理论，实行地方基层政府的“善治"，是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看，“乡镇"作为国家依法设置的一种地方行政建制，己成为当今西方发达国家管理农村行政事务和为基层民众提供公共产品服务的通行做法。如在美国，“全国现有19429个小市镇，16504个乡，35052个特别区，13506个学校区。这些都是具有独立法人地位的地

5、方基层政府建制，但其辖区面积大小不一，人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡，有的多达4万人，有的还不足300人；而纽约州的小市镇，有的面积仅为1平方千米，有的竞达到400平方千米，人口从100人到几千人不等。[101](pl041〜1042)再如，“法国总人口仅相当于中国的1/22,但拥有36413个市镇,平均面积为14平方千米,其中人口在10万以上的37个,2万人以上的334个,1500人以下的3.5万个,大多在300人左右。”[102](p397〜398)这一方面反映了“人性化”管理的特点，另一方面也充分体现了地方基层政府设置的极人灵活性和变通性。可见，西方发达国家“地方

6、基层行政单位的设置，一般都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发，综合考虑了历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的。，'[103](p341)这是因为，“国家行政权力的触角伸得越深坏处越多，将使基层活力泯灭，甚至发展停滞；而地方行政区划规模过人,乂将导致政令不通，行政效率低下。所以，保持乡镇建制规模的适度性，是实现乡村有效治理和满足农民对公共品需求的制度基础。”[104]但在中国，从1949年到1958年的10年间，全国乡镇的建制规模一下子由28万个“小乡,，压缩成2.6万个“大人民公社J而从1985年到2005年的20年间，全国的乡镇数

7、屋又由9万多个压缩到不足4万个。可见，“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。”[100](P108)但迄今为止，我国不少省份的主耍做法仍是由地方财政岀资来鼓励县一级政府大规模进行“撤并乡镇”。譬如，2005年下半年，河南省共撤并乡镇236个,合并乡镇事业站所3117个，清退和分流乡镇超编人员接近20万人[105]。为此，河南省委、省政府规定：“每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元,每分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元