对我国地方环境监察体制构建的反思

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1、对我国地方环境监察体制构建的反思摘要：如何加强环境监察工作，提高环境监察质量和效率，是环境保护工作而临的一个迫切问题。研究如何完善地方环境监察体制，加强地方环境监察机构组织能力，从而提高执法效率是一个很冇现实意义的课题。本文运用了公共组织结构理论与效能理论分析了影响地方环境监察效能的制约因素与根本原因，指出了目前地方环境监察体制屮存在的问题是影响环境监察效能的制约因素弓内在原因，在国内和关研究的基础上，提出从职能、职权设、管理层次与管理幅度等提出相应对策。刖§环境保护任务日益繁重与坏境管理严重滞后之间的矛盾相当突出，我国坏

2、境监察工作也止面临严峻形势：即污染物排放总量居高不下，突发性环境事件及样体性事件进入高发期，人民群众对环境质量的期望和关注度越來越高；环境违法问题多，环保自身突出的问题较多。环境执法工作体制、机制与能力建设、执法环境等都存在着一定的问题。面对环境执法和环境监察屮存在的问题，不管是国务院总理还是国家环境保护行政主管部门，都在各种场介要求坏境执法“要象钢铁一样硬，决不能像豆腐一样软”。这是对环境执法效果的追求，也反映出了环境执法的困境。在我国环境形势十分严峻的情况下，如何加强环境监察，特别是基层环境监察能力建设，提高环境监察质

3、量和效率，是环境保护工作而临的一个迫切问题。因此，研究如何完善地方环境监察体制，加强地方环境监察机构组织能力，从而提高执法效率是一个很有现实意义的课题。1地方环境监察体制现状与存在问题分析主要分析当前地方环境监察体制中存在的问题。但是地方体制作为全国环境监察体制的一个子系统，其存在的问题需放在全国的人背景下加以分析。为此，木章从两个角度进行评述，一是将地方环境监察体制与全国体制联动阐述，分析哪些问题需要在全国体制改善的前提下方能改善；二是同时也将地方环境监察系统作为一个相对独立的系统，分析哪些问题在全国现冇体制不作大改动的

4、前提下可能在地方体制内得到缓解甚至解决。1.1坏境监察职能设计分析1.1.1职能设计过于分散根据系统组织理论、生态组织理论、纽织平衡理论等，考察一个组织的体制应注重研究其与外部系统的关系，对于已经存在的组织，应该根据环境的变化，对其组织结构进行充分分析和反思。我国环境监察机构血临的一个重要的外部环境变化，就是在部门间职能划分调整过程中如何进一步反应环境监察工作的需要，争取更为合理的体制和机制空间。在我国现行的地方环境监察机构的组织结构中，由于历史遗留原因等，这一步骤上存在着明显缺陷。1.1.2职能设计过于单一由于我国环境监

5、察机构建设起步较完，所以，在环境监察机构的功能设计上过于单一。在日常的业务运行中，主要职能是执法与信访投诉受理。在H前环境法律体系尚不够完全，执法外部环境不够理想的状况下，应该设计多种职能综合运用才能起到更好的执法效果。如守法援助、起诉等职能。2.2环境监察管理层次和管理幅度分析根据组织理论，管理层次和管理幅度是在组织规模既处的情况下，对组织纵向和横向复朵程度的描述指标。适度的管理层次和管理幅度是一个组织良好运行的基木条件。我国现有的环境临察体制存在着管理层次过长，管理幅度越往基层越小的“倒挂”问题。2.2.1环境监察管理

6、层次问题该管理层次过多，影响了上情下达和下情上传，导致效率低下和信息失真。在日前我国坏保体制下，rh于对地方政府应负的环保责任尚未真正落实，地方环境监察还受到地方政府的根木性制约。上级环境监察部门发现环境违法时，仅能対下级环境监察部门提出指导性意见，但是下级环境监察在执行之询，需请示本级环保部门直至木级政府。这就导致了以下两个问题。第一，是信息传递易失真和政令执行效率降低问题。第二，导致地方环保部门的弱化。2.3环境监察职权设计分析2.3.1法定授权的制约与缺陷环境监察机构在职权上处于分离状态：一方面从环境监察机构本身具冇

7、的职能来看，应该对于环境违法行为及时制止，并实施处罚；另一方面，环境监察部门的权力來源于地方政府，应该为地方政府的决策及其执行服务，因此非常容易受到地方政府决策影政府部门的考核中坏保方面所占比率较小，主要以经济发展为主，至今还没有建立对于政府在环保上不作为和乱作为的问责体制，这是导致环境监察执法权受地方保护主义负面影响的重要原因。因此，这是地方环境监察机构职权设计上最重要的特点，也是最大的缺陷。这样的设置存在的重大问题包括：第一，增加工作成本，严重影响执法效率和执法结果。第二，降低对内对外协调能力笫三，导致执法主体不明，不

8、利于对执法过程的监督。第四，混淆了决策权和执行权（执法权）的界限，导致预防体制弱化。因此，现行的委托执法的环境监察体制在职能部门设置上存在着很人缺陷。虽然对于较大的，如跨区域、流域的环境违法行为，的确需要环保部门的领导了以协调解决，但是就地方环境监察机构的日常监察而言,特别是对于基层环境监察机构，现有的