征地制度改革：应允许农民对“公共利益”说不

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1、征地制度改革：应允许农民对“公共利益”说不党国英摘要：土地使用的非公共和公共之间并没有严格的界限。强制征地，或是议价买地，实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的，但开发区中的道路是不是公共利益？如果是，则道路用地强行征收，其他用地市场化议价，并允许农民说不？即使是公共利益的需要，也走市场化的路子，不搞强制征地。如果不这样做，政府总有理由搞强行征地，土地的市场价格就无法形成，征地价格也所依无凭。中共十八届三中全会决定的重要内容Z—是推进农村土地制度改革。2014年中央一号文件对落实中央关于农村土地制度改革的决定又做了较为具体的安排。按照中央的部署，农村土

2、地制度改革在坚持农村基木经济制度不变、耕地数量保持不变以及农民利益不受伤害的前提下，可以给地方以自主改革创新空间。地方政府如何利用中央的放权思路，真止实现改革创新，应该是一件具有挑战性的工作。本文对这项改革所涉及的几个具体方面的操作问题提出一些个人意见。一、完善农村土地承包制度按照中央的改革精神，完善农村土地承包政策的核心，是稳定农村土地承包关系并保持长久不变。这是一项基础性的改革，涉及重大的产权分割。按这个改革方略，农村土地的承包权将得以强化，体现为农民的土地财产权。在这个基础上，中央决定把承包地的经营权放活，允许经营权向金融机构抵押融资。在现实操作中，这项

3、改革会遇到难题。按现行法规，第二轮农村土地承包期限是30年，目前已经过了一半时间。如果一个投资者买到了一农户的土地承包权，再过十几年能自动延续么？这个有一定的不确定性。从法律上说，承包到期后是可以调整土地承包关系的。怎么调整？按农民的理解，是应该按照人口变化进行调整，而人口通常应该是集体经济成员，拥有一个村庄的户籍。如果购买承包权的投资者全家没有农村户籍，到时能不能分配到土地？事实上，过去两轮农村土地承包并没有保证在承包期内部不调整土地承包关系，所谓“三年一小调，五年一大调”在农村比较普遍。这样很不稳定的土地承包权怎么交易？正因为如此，目前农村的土地流转并不是

4、在交易土地承包权，而是岀租土地承包权或岀售一定时间的土地使用权。上面这种情形当然不是什么好事，因为它不符合市场经济的原则。中共十七届三中全会提出了一个改革意见，要在农村推进土地承包权长久不变，说的是农户承包的地块也不再改变。这项改革的意图很好，但推进难度极大，而且相关法规至今没有修订。据笔者调查，某省某地花费了很大的行政资源搞了“土地确权”,结果很快又调整土地，等于前面所做的工作付诸东流。这样的土地承包权能成为交易对象么？当然不能。有的投资者购买农地使用权搞农业，其实另有所图。买来的农地如果不是基本农田，是所谓荒山荒坡，使用期限很长，价格不会太高；如果今后变成

5、了建设用地，地价就会打滚般上涨，暴富可期。这也无可厚非。但是，如果土地用途变不了怎么办？即使能变，当初卖地的农民不答应怎么办？因为农民当初卖的是农地使用期，现在土地性质变化了，农民反悔也不无道理。在土地使用期交易实践中，通常不会把土地用途转变作为合同的必要条款，这使得农地使用期交易与翡翠原石交易迥然不同。以上举例分析表明，产权界定对于交易的极端重要性。法制先进国家都重视土地产权的界定，并且有许多值得我们学习的经验。它们不是简单地区分公权与私权，把国家干预私权也规定得十分细致。例如，在英国，某人要进入一块公地或一块私人自愿出让部分权利的土地，其权利会被详尽规定，

6、连他能不能带一条狗或怎样带狗都会被规定清楚。中国农村土地的产权界定远未达到英国的水准，甚至连一些基本权属都不很明确。笔者希望今后的土地制度改革要在产权界定上下大工夫，惟其如此・涉及土地的要素市场才能健全起来＞土地才能给城乡居民带来福祉。今年一号文件明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基木完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。此前，2002年颁布的《屮华人民共和国农村土地承包法》规定“土地的承包期为30年”，承包期内，“发包方不能收回承包地”、“不得调整承包地”。因为这一项规定，在人口变化的情况下，

7、一个村级社区的土地占有已经不平等，与承包制实行初期很不相同。还因为实行农业税，有些农户放弃了承包权，但这不意味着他们在第二轮承包到期后不再索取承包权。在这种情况下，以现有基础实行长久不变政策，使土地关系长久不变，也就意味着今后不再进行土地调整。这会是土地占有的实际不平等会固定下来，一部分农民会有意见。若硬性推行改革，要么会使村干部弄虚作假，使改革失去严肃性；要么会导致农村出现某种不稳定。要区别两种情况推进改革。我国土地承包关系目前有两种情形，在一些发达地区，土地没有承包到户，土地关系采取了“股份社”的形式，土地由集体统一发包，农户从集体按股份多少领取收入。在广

8、大农区，则基本实行了土地承包到户的制度