政策执行研究运动

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1、政策执行研究运动・在西方政策科学发展的相当长时期，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策过程链条上缺少执行这一环节。・政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目一“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)—书的出版作为标志。・普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标，问题就出在它被执行的

2、方式上尤其是“联合行动”的困难上，他们的工作引发了政策执行的热潮，导致了70、80年年所谓的“执行运动”的兴起。政策执行研究的兴起并不是偶然的，而是有其深刻的理论与实践上的原因。・从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学取得突飞猛进的发展，政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。・从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这在客观上向人们提出这样一个问题，即为什么好的或比较理想的政策方案及项目也

3、不能取得预期的结果？这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。西方学者们所提出的政策执行研究的途径主要有如下几种：・一是“自上而下”(top-bottom或top-down)途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。・二是“自下而上”(bottom-top或bottom-up)途径。与“自上而下”途径相反，“自下而上'途径以组织中的个人(即参与政策过程的所有行动者)

4、作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。・三是“政策/行动连续统”(ploicy/actioncontinum)途径，该途径是“自上而下”和“自下而上”两种途径的综合。政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。・四是工具选择途径(instrument・choice)。这种途径从这样一个观察开始一政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政

5、府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具(policyinstruments或policytools)。“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种的执行理论：・(1)行动理论一政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；・(2)组织理论一8调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；・(3)因果理论一^政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；・(4)管理理论一强调

6、政策执行是一个管理过程；・(5)交易理论一认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；・(6)系统理论一将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；・(7)演化理论一主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。对西方“执行运动”的评价：・西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；・政策执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的

7、各项因素及其相互关系，构造相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。・是一种力求取代传统公共行政学的新行政管理研究途径，它从传统公共行政学的以机构(官僚体制)为焦点转向以项目及其结果为焦点，即把项目而不是机构作为基本分析单位。政策执行的含义・关于政策执行含义的理解，西方学术界存在两大学派：・一是行动学派•认为政策执行就是一定的机关或人员为了实现既定的政策目标而采取的各种行动。如查尔斯•奥•琼斯认为：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最

8、为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成预定的政策目标。”可见行动学派强调一系列的执行活动对于政策执行的重要性；・二是组织理论学派。认为政策之所以能被有效地执行，组织是关键，因为任何政策都是由机关组织来执行的。要了解政策执行的真谛，应着重研究组织。如C・P.斯诺和L・特里林指出：“任何一项化观念为行动的作为都涉及某种简化工作，而组织机构正是从事这种简化