整合政府财力资源问题研究-地方财政研究

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1、2004年第9期（总第9期）辽宁省财政科学研究所2004年5月15日本期主题：整合政府财力资源［按］中国经济的持续高涨，扩大了财政收入规模，增强了各级政府支付能力，有力地促进了国民经济和各项社会事业的发展。随着公共财政体制目标的确立，政府提供公共产品和公共服务的领域、范围进一步扩大，相应地也对增加政府可支配财力规模提出了更高要求。与政府财政面临巨大的收支压力成鲜明对照的是，政府拥有的各类财力资源却没有得到充分利用。因此，在确保财税收入稳定增长的基础上，有效盘活政府存量资产，充分挖掘各类政府财力资源的潜力，是解决当前政府财力不足最为现实的选择。政府财力资源的基本内涵政府财力资源，就是指一个国家

2、或一级政府在一定时期内所能掌握和使用的，在一定形式和程度上能够转化为资金形态的所有有形和无形政府资源的总称。从范围上看，政府财力资源可划分为三类，即财政类资源、国有资产类资源和政策类资源。财政类资源，就是政府以社会公共事务管理者的身份，依据政治权力所筹集的财政性资金，包括财政预算资金、预算外资金以及含国债在内的各类债务性资金等。财政类资源是政府财力体系最为核心的部分。随着经济的持续快速增长，我国财政收支规模不断扩大。2002年我国预算内财政收入和财政支出达到18903.6亿元和22053.2亿元，与1981年相比分别增长了15倍和19倍。预算外收入也由1981年的601亿元，提高到2000年

3、的3826.4亿元，净增3225.4亿元。国家债务性资金增幅也非常明显，2002年国家财政债务合计达到5679亿元，与1981年相比增长了45.6倍，成为当前政府财力的一项重耍构成。国有资产类资源，就是政府以国有资产所有者身份，依据财产权力参与资金收益分配而掌握和控制的财力资源，主要包括经营性资产、菲经营性资产以及政府可利用的资源性资产等。截至2002年底，我国国有资产总量达到11・8万亿元（不含资源性国有资产），其中：经营性国有资产为76937.8亿元，占65%；非经营性国有资产为41361.4亿元，占35%。土地资产是资源性资产的主要组成部分，据测算日前我国土地资产约为25万亿元。在当前

4、各级政府财力普遍感到紧张的情况下，大量国有资产类资源成为政府可资利用的一块最大“蛋糕”。政策类资源，就是政府以游戏规则制定者和执行者的身份，依据决策权力所掌握的无形资源，主要包括制度法规建设、财经政策制定和观念意识创新等。政策、法规以及观念创新所蕴含的巨大力量，从改革开放以来中国天翻地覆般的变化中轻松可见。作为游戏规则的制定者，政府在这方面具有无可比拟的优势和潜力。整合政府财力资源的现实意义在保持财税收入稳定增长的基础上，盘活存量资产，挖掘、整合政府各类资源潜力，对于做大政府财力资金总量、捉高政府支付能力、构建公共财政体系框架意义十分重大。1.整合政府财力资源是解决财政收支矛盾的客观要求政府

5、财力资源配置效率低下表现在很多方面，其中财政资金的严崑不足与经营性国有资产的大量闲置、无谓消耗乃至萎缩，形成最鲜明的反差。在减收增支因素不断增多情况下，研究如何充分利用那些闲置、低效资产，将其重新进行整合，转化为可由政府直接支配、使用的财力，就显得极其必要而紧迫。2.整合政府财力资源是构建公共财政的客观要求随着市场化进程的不断推进，公共财政成为新时期财政改革的发展日标，财政旧有支出格局也被不断打破。根据我国的具体国情和发达由场国家的经验，公共财政支出范围被重新调整为国家安全和政权建设，教育、科技、卫生、文化等公共事业发展领域，社保、扶贫等再分配性转移支岀领域，公共投资支出领域。随着公共财政保

6、障范围的这种调整，必然耍求财政帝新调整其财力在不同领域的配置，逐步减少和退出对一般竞争性领域的直接投资，清理和取消各种不符合公共财政体制要求的财政补贴，对所有政府财力资源进行重新整合、配置。1.整合政府财力资源是振兴老工业基地的客观要求党中央、国务院做出了振兴东北等老工业基地的重大决策，实施了一系列减税让利、资金投入等政策措施，必然会对齐级财政构成新的挑战。以辽宁为例，作为我国老工业基地的一个典型代表，国有企业众多，历史包袱沉重，同时对国家又做出过历史性的贡献。现在要想推动老工业基地重新焕发青春，就必然要在政策、资金各个方面给予倾斜，而且还要由包括屮央在内的各级政府来支付历史遗留的“减人”、

7、“减债”改革成木，短期内会加大财政的现实压力。作为东北等老工业基地地方财政而言，本来收支矛盾就十分尖锐，在这种形势下就必须创新思路，充分发挥国有经营性资产存量丰富的优势，充分利用国家给予的各项优惠扶持政策，通过对各类政府财力资源的整合，最终实现老工业基地振兴的政策H标。2.整合政府财力资源是源头上治理腐败的客观要求由丁•大量资金处于预算体制外循环的状态，缺乏有效的监督管理，很容易给腐败分子以可趁Z机，特别是制