略论中央和特区的关系

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1、略論中央和特區的關係——國家主權和高度自治（清華大學法學院王振民）TheRelationshipbetweentheHongKongGovernmentandtheCentralGovernment:StateSovereigntyandHighDegreeofAutonomyProfessorWangZhenminTsinghuaUniversitySchoolofLaw考察中央與特區的關係，應該從政治和法律兩個角度來進行。中央與特別行政區的政治關係：主權國與其領土的關係。中國作爲一個國際法上獨立自

2、主的國家，對香港特別行政區享有排他的、完整的主權。香港特別行政區是中國不可分割的組成部分。中國與香港的關係是國家整體與其組成部分之間的關係，是主權國與一個享有高度自治權的地方行政區域的關係。在政治上，主權仍然是由中央政府行使，特別行政區實施高度自治。《香港特別行政區基本法》的一個重要功能就是根據“一國兩制”的原則，把中央與特區的這種政治關係法律化，一方面賦予特區各種高度自治權，另外一方面，《基本法》要明確規定體現國家主權的內容，讓中央政府能夠正常行使對特別行政區的政治主權。一、“高度自治”的內容和界限

3、《基本法》1990年由全國人大通過後，“高度自治”就已經法律化，成爲一個法律概念。《基本法》保障特別行政區享有的各種高度自治權。香港特別行政區《基本法》第2條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會授權特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。”《基本法》第13條第3款規定：“中央人民政府授權特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。”這些就是特別行政區實行高度自治的法定內容。《基本法》是授權法，是授予特區高度自治權的法律。從立法內容來看，《基本法》所賦予的高度

4、自治權在不少方面超出了任何一個國家的地方政府所能夠享有的自治權力，中央已將實行高度自治所必需的所有重要權力都已經通過基本法明確授予了特別行政區。這還不夠，《基本法》第20條還規定：特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。我們不僅要看到《基本法》授權的一面，也要看到它限權的一面。《基本法》在授權特區高度自治的同時，也爲高度自治設定了法律上的界限，特別行政區所享有的高度自治權以《基本法》明確授予的爲限，《基本法》沒有明確授予特別行政區享有的權力，特別行政區

5、就沒有這些權力。特區實行的是“高度自治”，不是無限自治，高度自治必須有《基本法》上的依據，超出這些法定範圍就不再屬於高度自治的內容。《基本法》對特區高度自治設定範圍和界限，不僅是對特區高度自治的限制，而且也是對特區高度自治的法律保障，只要是明文列舉出來由特區實行高度自治的事項，中央就決不會幹預。二、國家主權在基本法中的體現：中央依法行使的權力《基本法》不僅明確規定了特區高度自治權的內容和界限，而且也規定了不屬於特區高度自治、體現國家主權、應該由中央行使的權力，中央能夠在特區幹什麽事情也必須有明確的法律

6、依據，也就是《基本法》的依據。根據“一國兩制”的方針，中央依法行使的職權主要有憲法性法律即《基本法》的制定、解釋、修改權，國防權，外交權，緊急狀態權，特區的創制權及其政府的組織權、主要行政官員的任命權。具體而言，中央對特別行政區享有的權力可以分爲以下幾種情況，一是有些權力完全由中央直接行使，如防務；二是有些權力歸中央行使，但中央在行使這些權力時，充分吸收特別行政區的參與，如中央對特別行政區行政長官的任命；三是有些權力歸中央，但中央也授權特別行政區行使，中央監督特區行使這些權力，如中央在外交事務上有全權

7、，但同時授權特別行政區以法定的名義、方式自主處理對外經貿關係，中央對此實施監督。四是有些權力歸特別行政區行使，中央只行使監督權，例如立法權歸特別行政區行使，中央只用備案的形式起監督作用。上述這些權力就是《基本法》明確由中央行使或者中央保留的權力，不屬於特區高度自治的範圍，超出了高度自治的界限。既然《基本法》賦予中央行使這些職權，如果中央依法行使了這些職權，那就不能說中央侵犯了特區的高度自治權，因爲本來這些權力就不屬於高度自治的法定範圍，而是法律明確授權中央行使的權力。一個基本的法學原理是，侵權必須以權

8、利的存在爲前提，如果我們聲稱的一項權利在法律上本來就不存在，在法律上有這項權利的主體行使了其法定權利，我們怎麽能說人家侵犯了我們的權利呢？從《基本法》對中央職權的規定來看，中央的權力嚴格限制在維護國家主權和統一所必須的範圍內，這些權力都是由國家主權嚴格派生出來的，是國家政治主權的法律體現。三、中央和特區的關係與政治發展認真研究《基本法》，我們發現關於特區政治體制並不在《基本法》所明確列舉的高度自治的範圍以內，屬於中央依法應該行使的權力。相反，中央行使對特