城市社区管理体制改革动因、模式及未来路径选择

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1、城市社区管理体制改革动因、模式及未来路径选择摘要：在深化改革的大背景下，如何创新城市社区管理体制，成为现实发展的迫切需求，它是自上而下的政府推进和自下而上的社会推进共同作用的结果。既有改革构想和实践模式主要集中于街道层级的调整和社区组织原则的改变，对既有实践模式存在的问题进行反思后发现，社区管理体制改革在街道层面的重点应是服务流程科学化，在社区层面的核心应是为社区居民搭建畅通广泛的参与渠道和平台。未来路径选择屮，为保证行政管理职能、公共服务职能和自治职能在区政府一一街道办一一社区之间形成最优定位，必须对政府参与与社区口治的关系等核心问题进行厘定。关键词：城市社区管理体制；改革

2、；动因；模式；路径选择中图分类号：D669.3文献标志码：A文章编号：1002-7408(2013)04-0017-04社区是城市的细胞，是城市建设与管理的基础，更是政府加强和创新社会管理的基本立足点和最终落脚点。随看改革的深入和城市化进程的加快，作为城市管理最基层组织的社区，其作用越来越凸现，所承载的功能越来越广泛。与此同时,原有的管理体制已不适应新形势和新任务的要求。2011年2月19H,胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上强调指出，要“进一步加强和完善基层社会管理和服务休系,把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资

3、源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”因此，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，加强基层民主政治建设，提高社区居民委员会的自治能力，是社会建设在现实层面上的具体体现，也是基层治理模式和建设服务型政府的必然要求。本文主要剖析城市社区管理体制改革的深层次原因，对各地改革经验和实践模式的利弊加以分析，并对未來路径选择中的几个核心问题和几种关系进行梳理，以期为今后构建城市社区新型管理体制和运行机制、提高社会管理科学化水平提供参鉴。一、追根溯源：城市社区管理体制改革的动因从根本上说，我国城市社区管理体制改革源于两种力量的推动：一是自上而下的政府

4、推进；二是自下而上的社会推进。自上而下的政府推动是政府面对原有社区管理体制困境的积极表现，也是政府实现公共事务的高效管理，防止政府机构膨胀的应然之举；而自下而上的社会推动源于公民多层次的服务需求和公民意识的增强。综合来看，城市社区管理体制改革是政府内生性的变革意愿与社会外在性需求意愿合力的结果，它是对社会转型和经济转轨的一种积极冋应。1•突破原有管理体制困境的必然要求。20世纪90年代中期，发端于上海的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，把“街道办”作为第三层级的管理单位，通过行政能力强化来解决越来越多的社区问题，这种体制在当时维系了城市管理的正常运转，也快速推进了城市社区

5、建设，但随着城市化进程的加快和社区建设的不断深化，其弊端口益显现。首先，街道办事处权责不统一，功能错位。一方面，街道办事处作为城市治理的“神经末梢”，虽然名义上在很多工作上拥有协调权、监督权，但实际上则有事权而无职权。因为街道办事处作为区政府的派出机关，从法律地位上来讲，本身不具冇完全的行政执法权、行政许可权和行政管理权。加之，区政府和街道办事处的职能关系比较模糊，区政府各职能部门在强调“工作向基层延伸，一切工作进社区”的口号下，把大量工作“漏”到街道办事处一级，街道办事处在没有相应的法定地位和权力來承接的情况下，只能按照各职能部门的委托办事或充当信息集中和发送的平台，久而久

6、之，其“二传手”的角色定位日益明确。另一方面，街道办事处的工作涉及城市建设管理、招商引资、协税护税、拆迁安置、民政福利、社会救助、社会保障、计划生育、人民调解、社会治安综合治理等多方面。既有履行政府职能的行政功能，也有组织经济活动的盈利功能，还有社区的社会服务功能。在实际工作中，政社不分的现象突出。许多街道办申处往往把主要精力放在与街道财力紧密相关的经济创收上，造成功能错位。其次，居委会行政化色彩浓重，自治地位异化。“两级政府、三级管理”体制虽然表面上强化了街道的管理职能，但是与掌握的管理资源相比，明显负担过重。街道办事处又将大量事务下移到社区，使社区成为行政网络中的“第四级

7、”，成为政府办事的另一条“腿”。过多地承担了政府的行政职能、市场组织职能和社会事业单位专业职能的社区居委会，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。其过度的行政化带来的必然后果就是它对城市基层社会的代表性不足，自治地位异化，这种异化也造成了其自身的运转不良和居民对其认同感的下降。2•对公民多层次服务需求的有效回应。随着社会转型、企业转制和政府职能转变等变革，社区的人口结构发生了深刻变化，“单位中国”趋于瓦解，数以千万计的“单位人”变成“社会人”，社区成为城市最重要的组织方式。此外，在城