改革市管县体制探究报告(连载二)

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1、改革市管县体制探究报告（连载二）“市管县”行政管理体制的形成和发展，是伴随着我国从计划经济向社会主义市场经济过渡的过程中全面推行的，既不能否定它的历史作用，也不能忽视存在着的一些弊端。只有趋利去弊，才能达到提高行政效率、降低行政成本、促进区域经济社会全面发展的目的。一、'‘市管县”体制的历史作用1、“市管县”体制解决了地和市两套机构的重复设置。由于我国幅员辽阔，人口众多，全国自从秦代统一中国以来,县作为国家基层政权基本保持相对稳定。新中国成立后，我国的省和县也较为稳定，省、自治区、直辖市一般保持在30个左右，县（市）在2000个左右，为加强对县级管理，一般

2、设有行政公署，它是省级派出机构，设在较为发达的中等城市，代管几个县或县级市。随着中国城市经济社会的快速发展，中等城市初具规模，升格为地级市，与设在同一城市内的地区，造成机构重叠。在我国当时的省级政区格局下,省如果直管县，其管理幅度过大，管理负担过重，无论是从人员还是物力方面，绝大多数省级政区是难以实现省直管县级政区的。因此，我国在90年代基本实行撤地并市，实行了市管县（市）体制，并作为我国地级行政体制的主体，这对减少机构重叠、提高办事效率发挥了积极作用。2、“市管县”体制对组织区域的生产和流通发挥了积极作用。面对改革开放初期城乡分割，商品供给严重不足的局面

3、，中央提出通过市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展。在传统的计划经济体制下，物资流动以计划调拨为主，行政区间的各种联系主要发生于上下级行政区之间，市领导县体制将原来处于相对割裂状态的城市（市）与农村（县）统一在一个行政区内，有利于城市统一组织整个区域的生产和流通。3、“市管县”体制对于实行城乡优势互补发挥了一定作用。市管县打破了城乡分割、条块割裂的局面，加速城乡交流和融合，缩小城乡差别，通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，缩小城乡在经济上的差距,而且城市先进的思维方式、价值观念、竞争意识、时空

4、概念等也随之向农村传递，初步改变了工业——城市、农业——乡村的城乡分割的传统格局，促进了城乡联合。城市以其经济、科技、教育、人才、信息、设备等方面的优势扶持支援农村，城市工业带动农村农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高。农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品的市场。二、“市管县”体制存在的弊端尽管''市管县”体制有其积极作用，但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的

5、长远目标，局限性越来越明显，其弊端也是显而易见的：（1）加大了行政成本。市管县之前，我国的行政层级由中央一一省（直辖市、自治区）一一县（市）一一乡（镇）四级组成，地区只是省的派出机构，这也是我国宪法确认的结构体系。虽然省县之间有一个地区行署，但毕竟是一个虚制层级。市管县后，地级层次由虚变实，行政层次变由中央一一省（直辖市、自治区）一一市一一县（市）一一乡（镇）五级组成，这在秦汉以来是不多见的。历史上多级制（超过三级以上）的年限仅有350年，占郡县制以来所有年限的16.5%o实行市管县体制后，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理（虚管）变为由市全权管理（实

6、管），行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在却不得不经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。大量的理论研究成果证实，行政组织每多出一个层次，信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被中间层截留，信息沟通受到阻滞，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不

7、合时宜。（2）加重了县（市）财政供养负担。市管县是计划经济时代的产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县（市）成了地级市的附属行政单位，市依靠行政权力，将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的农村地区。在增加一级行政管理层次、增加县级行政成本的同时，大大增加了县域供养负担。地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、

8、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260