改善城管执法体制的方法研究

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1、改善城管执法体制的方法研究城市管理综合执法制度的形成源于1996年《行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”Z规定，通常称作“相对集中行政处罚权”规定。相对集中城市管理领域行政处罚权的办法，精简了执法队伍，集中了执法力量，提高了执法水平，提升了行政效率，增强了执法力度。同时，现行城管执法体制依然存在一些问题，需要改进。一、现行城管执法体制存在的问题（一）法律法规不健全，执法程序不规范城管执法领域至今缺少统一明确的法律规范，《行政处罚法》仅仅设计了一个理想化的程序制度，对实体法范围具

2、体如何操作和应用并未做出详细规定。目前，城管执法的实体依据主耍是各部门单行法律法规、部门规章的相关剥离职能，这些执法依据过于分散，需要重新组合汇集使用。由于没有统一的法律法规，各城市政府往往将法律法规、规章的相关规定重新汇集为新的规范性文件，以作为执法依据使用，如《九江市城市管理行政执法暂行规定》就是将所涉及到8个部门的部分法律法规条款汇编成文，而有的小城市其至连这一步也难以做到，直接使用其他部门的法律依据，为此，执法的合法性和权威性常常受到质疑。对于城管执法的工作程序，也没有相应的适合这一执法领域特色的具体操作办法规定，只能按照《行政处罚法》的原则性规定粗放式

3、操作。（二）管辖职能不统一，管理标准较随意依照相対集中处罚权制度，相关单位将全部或部分执法权移交给城管部门，当然移交的大多是本部门管不好、不愿管的职能，这些管理包袱往往“费精力、无利益”。如何划分城管与各职能部门的职能范围，并未经过高层严格论证，大都山地方政府自行决定，如江西九江市的执法职能为8类115项，而北京的执法职能高达14类380余项。有的城市甚至在授权时未考虑责权一致原则，竞然将某项具体的执法职能予以分解，如江西省瑞昌市就将违法建设的处罚分解为两部分，对难度极大的居民私搭乱建的拆除由城管处理，而対商业开发建设中的罚款则由规划局保留。城管执法显著的地方性

4、特色直接导致各城市的管理标准不尽一致，受地方官员执政理念的影响，相同的城市在不同时期的管理理念也不尽相同。如九江市在2005年开展暴风骤雨式的市容整治，进行严管重罚，而到2007年又开始推出“社区限时蔬菜早市”、“阳光早餐”及“季节性瓜果摊点”等措施，允许存在一些路边摊点，只在创文明城、卫生城等评比时通知摊贩休息。调查显示，有96%的执法人员觉得市容管理标准不好把握，工作期间只是按照上级命令和带队领导意思执彳门有60%的执法人员认为创卫生城等短期突击式检查评比意义不大，是一种功利化的形式主义，平时怎样管，检查时就该怎样，不应该搞双重标准的“面子工程”。（三）部门

5、衔接不协调，执法措施手段少相对集中处罚权的另一个功能是审批管理与行政处罚职能分离，城管执法部门在行使处罚权时，大都需要相关部门的支持配合，如查处违法建设行为，需要规划部门认定违法行为的性质及严重程度；查处破坏绿化案件，需要绿化行政主管部门对标的物品种、价值等予以鉴定。可在日常工作过程中，这些技术上的需求往往难以得到顺利衔接，造成执法上的被动,影响行政效能，如查处环境污染违法行为时，需要坏保部门出具污染超标的鉴定意见，但环保部门耍求先交纳检测费；在违法建设查处过程中，规划部门有时会反复更改认定意见，令违建行为的查处无所适从。城管执法的措施手段较少，当工作中教育劝说

6、无效时，一般都是采取“扣押物品”的强制措施，而在强制扣押过程中最容易产生对抗、引发冲突，甚至导致矛盾升级。（四）队伍建设不规范，成员身份较混乱城管执法近年来屡屡被推向舆论的风口浪尖，其所遭遇的公信力危机，与队伍建设不尽规范有着重要关系。少部分人员言行举止失态和执法不为总会引发负面芋件，且极易被媒体、公众放大而影响整个行业的声誉。不少极端事件屮似乎总冇协管或临时人员的身影。执法队伍力量不足、混编混员共同上岗、整体素质参差不齐是城管机构普遍存在的现象。调查得知，在队伍建设、人员管理、编制身份、经费保障等问题上，地方政府大都不够重视，为弥补人员不足，如九江市区城管队伍

7、有市局、辖区政府、街道办事处分别聘请的三类协管人员参与执法，市民一般很难区别，而在县区级城管队伍屮，更是冇行政、事业、工人、以工代干、合同制、协管等混合上岗的情况。聘用人员过多，还导致工作经费和工资福利的缺口，产生以罚代管、以罚养队的现象，最终产生执法动机不纯、执法不文明等现象，从而影响执法工作的严肃性，也影响队伍的稳定性。二、现阶段改进城管执法体制的方法(一)健全法律保障体系，确定职能内容主体在国家层面制定统一的城管综合执法相关法律或法规，势在必行。但我国城市数量众多，有共性也有差异，在制定法律法规时，必须考虑到城市功能、特色等因素，从而确定立法的总体思路。现

8、阶段的城管立法，可以制定